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安徽省淮南市人大常委会


淮南市人民代表大会及其常务委员会立法条例
淮南市人民代表大会常务委员会


（2001年1月10日淮南市第十二届人民代表大会第四次会议通过 2001年3月30日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）

第一章 总则
第一条 为了规范地方立法活动，提高地方立法质量，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，结合本市实际，制定本条例。
第二条 市人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，适用本条例。
第三条 制定地方性法规应当遵循下列原则：
（一）依照法定的权限和程序，不与宪法、法律、行政法规和安徽省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规相抵触；
（二）以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放；
（三）体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动；
（四）科学合理地规定公民、法人和其它组织的权利和义务、国家机关的权力与责任；
（五）结合地方实际，体现地方特色。

第二章 立法权限
第四条 市人民代表大会就下列事项制定地方性法规：
（一）法律规定由市人民代表大会制定地方性法规的事项；
（二）本市特别重大的事项；
（三）涉及市人民代表大会职权和工作规则的事项；
（四）市人民代表大会认为应当由其制定地方性法规的事项；
（五）常务委员会认为需要提请市人民代表大会制定地方性法规的事项。
第五条 市人民代表大会常务委员会就下列事项制定地方性法规：
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本市实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；
（三）国家专属立法事项以外，尚未制定法律、行政法规，本市需要制定地方性法规的事项；
（四）市人民代表大会决定由常务委员会制定地方性法规的事项。
第六条 在市人民代表大会闭会期间，市人民代表大会常务委员会可以对市人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。

第三章 立法计划和法规起草
第七条 地方立法工作应按下列程序制定年度立法计划：
（一）市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会常务委员会各工作机构，应根据实际情况和需要，在每年第三季度向市人民代表大会常务委员会提出下一年制定地方性法规的建议。
（二）市人民代表大会常务委员会法制工作委员会拟订年度立法计划草案，经法制委员会审议后，由常务委员会主任会议决定，报省人民代表大会常务委员会备案。
第八条 制定立法计划应当按照法规的性质、内容和有关部门的工作职责确定法规的起草单位。
起草地方性法规，应当根据涉及范围和内容需要成立起草小组。起草小组应当进行调查研究，广泛征求意见。对于涉及其他部门工作职责的内容，应当事先进行协商。
第九条 在地方性法规起草过程中，市人民代表大会常务委员会有关工作机构可以参与有关问题的讨论、论证，提出意见和建议。
第十条 立法计划由常务委员会主任会议组织实施。计划实施过程中，因情况变化需要调整的，法制委员会可以提出调整意见，由常务委员会主任会议决定。

第四章 市人民代表大会立法程序
第十一条 市人民代表大会主席团可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由市人民代表大会会议审议。
市人民代表大会常务委员会、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会法制委员会，可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定列入会议议程。
第十二条 一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向市人民代表大会提出地方性法规案，由主席团先交法制委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。
法制委员会审议地方性法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第十三条 向市人民代表大会提出地方性法规案，应当同时提交法规草案文本及其说明，并提供必要的资料。法规草案的说明应当包括制定该法规的必要性和主要内容。
第十四条 向市人民代表大会提出的地方性法规案，在市人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会审议后，决定提请市人民代表大会审议，由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。
第十五条 列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。
各代表团审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；有关机关、组织应当根据代表团的要求，派人介绍有关情况。
第十六条 列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据各代表团的审议意见，对法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿。对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
第十七条 列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，也可以召开各代表团推荐的有关代表会议，就地方性法规草案中的重大问题或者重大的专门性问题进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第十八条 列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。
第十九条 地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议决定。
第二十条 地方性法规草案修改稿经各代表团审议后，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第二十一条 地方性法规经市人民代表大会通过后，常务委员会法制工作委员会应在通过后十五日内按照规定报请省人民代表大会常务委员会批准。
第二十二条 地方性法规经省人民代表大会常务委员会批准后，由市人民代表大会常务委员会发布公告，于批准之日起二十日内在《淮南日报》上全文公布，并在《淮南市人民代表大会常务委员会公报》上全文刊登。
在《淮南市人民代表大会常务委员会公报》上刊登的地方性法规文本为标准文本。

第五章 市人民代表大会常务委员会立法程序
第二十三条 主任会议可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会会议审议。
市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、市人民代表大会法制委员会，可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交法制工作委员会研究、提出意见，再决定列入常务委员会会议议程。主任会议认为地方性法规案有重大问题需要进一步研究的，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第二十四条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交法制工作委员会研究、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
第二十五条 提出地方性法规案，应当按照本条例第四章第十三条的规定提交相应文件和资料。
第二十六条 拟提请常务委员会会议第一次审议的地方性法规案，一般应当在常务委员会会议召开的二十日前报送常务委员会办公室。
列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当在会议举行的七日前将法规草案发给常务委员会组成人员。
第二十七条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见和有关工作委员会的审查意见以及各方面提出的意见，对地方性法规案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果的报告和法规草案修改稿。对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关工作委员会的重要的审查意见没有采纳的，应当向有关工作委员会反馈。
法制委员会审议地方性法规案时，可以邀请常务委员会有关工作机构的负责人参加会议，发表意见。
第二十八条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经常务委员会两次会议审议后再交付表决。
常务委员会会议第一次审议法规案，在全体会议上听取提案人的说明和有关工作委员会对法规案审查意见的报告，由分组会议进行初步审议。
常务委员会会议第二次审议法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案修改情况的汇报，由分组会议对法规草案修改稿进行审议。法制委员会根据分组会议的审议意见对法规草案修改稿进行修改，提出审议结果的报告和法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
第二十九条 地方性法规案经常务委员会两次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可以经常务委员会三次会议审议后再交付表决；部分修改的法规案和废止法规案，审议意见比较一致的，由法制委员会提请主任会议决定，可以经常务委员会一次会议审议后交付表决。
第三十条 常务委员会分组审议法规案时，应全文宣读法规草案或法规草案修改文本；提交常务委员会表决的法规草案表决稿，在表决前应在全体会议上全文宣读。
第三十一条 常务委员会分组会议审议地方性法规案时，提案人应当派人听取审议意见，回答询问；有关机关、组织应根据小组的要求，派人介绍情况。
第三十二条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，常务委员会有关工作机构应当听取各方面的意见。必要时，经主任会议决定，可以将法规草案在《淮南日报》上公布，征求意见。
第三十三条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该法规案的审议即行终止，报省人民代表大会常务委员会备案。
第三十四条 列入常务委员会会议审议的地方性法规案，因对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议，并报省人民代表大会常务委员会备案。
第三十五条 地方性法规经市人民代表大会常务委员会审议通过后，按照本条例第四章第二十一条、第二十二条的规定予以报批和公布。

第六章 地方性法规的解释
第三十六条 市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由市人民代表大会常务委员会解释。
第三十七条 市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规有以下情况之一的，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和市人民代表大会法制委员会以及县、区人民代表大会常务委员会可以向市人民代表大会常务委员会提出解释地方性法规的要求：
（一）需要进一步明确具体含义的；
（二）实施后出现新的情况，需要明确适用依据的。
第三十八条 常务委员会法制工作委员会研究拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。
第三十九条 地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的意见进行审议、修改，提出地方性法规解释草案表决稿。
第四十条 地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，报省人民代表大会常务委员会批准后，由市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。地方性法规解释与地方性法规具有同等效力。
第四十一条 市人民代表大会常务委员会法制工作委员会可以对有关地方性法规具体问题的询问给予答复，并报常务委员会备案。
第四十二条 对市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规作出的具体应用问题的解释，应当报常务委员会备案。

第七章 附则
第四十三条 地方立法经费列入财政预算。
第四十四条 本条例自公布之日起施行。《淮南市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》同时废止。


（2001年3月30日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）


安徽省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审查了《淮南市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，决定予以批准，由淮南市人民代表大会常务委员会公布施行。


2001年3月30日
　　我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。人民检察院作为国家的法律监督机关，由本级国家权力机关产生并对它负责，这就是检察机关的法律地位。人民检察院依法独立行使检察权，既独立于行政机关，又独立于审判机关，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。我国的检察队伍管理体制主要是参照前苏联的模式建立起来的，这种管理机制随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，其缺陷和弊端已经暴露无遗。针对存在的这些问题，高检院进行了检察改革，1998年，推出检务公开制度改革。1999年，推出主诉检察官制度等六项具体改革措施。2000年，高检院发布《检察改革三年实施意见》，对检察改革做出全面部署。2005年，又专门印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改 革的三年实施意见》的通知，提出，“通过不断深化改革，重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题，努力做到 检察体制更加合理，检察工作机制更加完善，检察工作保障更加有力，检察人员素质进一步提高，全面增强检察机关法律监督能力，发展完善中国特色社会主义检察制度”。因此，在新形势如何进一步完善检察干部管理机制显得尤为重要。

　　一、当前我国检察管理机制的基本情况和存在的问题

　　长期以来，我国检察队伍的管理尤其是检察官的管理，完全套用国家行政机关工作人员的管理模式，严重制约了检察队伍的专业化进程和整体素质的提高。

　　一是行政化管理模式严重束缚检察官队伍的健康发展。从历史根源上来看，我国一直套用行政化模式来管理检察队伍，检察官职级是按照行政机关职务层次划分的，因此“行政职级”成为确定检察官工资及政治待遇的主要依据，检察官待遇的在实施过程中没有充分发挥实质作用。检察长、副检察长、反贪、反渎局长等都确定了相对应的职级待遇，政治处主任、纪检组长也进入班子。改革开放30多年来，我国经济建设成就突出，社会结构已经发生天翻地覆的变化，而套用行政化管理已经很落伍。目前，我国检察官队伍数量庞大，素质不高。针对如何加强检察队伍建设，我国各地检察院都在最大限度地争取职级待遇。《检察官法》颁布实施以后，对什么是检察官有了原则性规定，并没有从根本上解决我国检察管理机制所面临问题。

　　二是普遍存在人员混岗现象，大量有着检察官职称的人员从事非检察官工作。高检院印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的通知，提出完善检察机关组织体系，改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化的检察队伍。但从实践中来看，大量检察官从事综合部门工作，如政治处、办公室、技术装备、监察室、信息化等部门。他们和现行的检察官制度基本享有同等待遇，这种现象得以延续，使得大量新进人员对于通过司法考试，然后去当检察官的态度消极，认为考上了也就是那么一回事，没有从根本解决自己所面临问题。应该说，在检察院工作的人员不想成为检察官，这是一个很可怕的现象，反应了一种不思进取的精神在蔓延。造成这种原因的，就是在现实工作中，没有能形成检察官这种职业的神圣感和认同感。

　　三是检察院实际工作中受到地方牵制太多，检察官办案受干扰现象严重。检察院的人、财、物都掌控在地方政府手中，检察院办理案件要受到地方党委、政府一再干扰，很多案件被“协调”，这完全违背了“检察院独立行使检察权”这一原则。检察院的人员还可以经常被抽调参加招商引资、拆迁等政府性工作，这完全违背了检察院工作主旨。检察官在办案过程中经常受到上级、上级领导的干扰，虽然出台主诉检察官制度，该制度明确规定检察官独立处理诉讼事务，但实际情况却是检察官按照上级领导的意图和命令去办案。一些主诉检察官怕得罪领导，事事请示汇报，全由领导做主，丧失了独立办案的工作理念。在检察委员会工作中，虽然明文规定，检察委员会委员独立发表意见，但实践中往往是检察长的意见左右了检察委员会委员的意见，某种程度上来说，检察委员会决定就是检察长决定。

　　四是检察院在服务中心工作方面力度尚缺。检察院主要工作就是办案，办案特别是查办职务犯罪就是最大程度的净化社会风气，优化经济发展环境，为经济发展和社会进步扫清障碍。但目前，检察院往往被一些非检察事务所影响。目前，在检察院的考评中，加入了一些诸如宣传、信息、党建、办公室的综合工作考评，检察长为了搞好这些工作而疲于奔命，分散了精力，使办案工作受到很大影响。因为检察院的主要工作是查办职务犯罪、诉讼监督和对监管场所的监督，这是检察院开展一切工作的生命线，如果忽视这条干线，而去强化综合工作，势必使检察院工作头重脚轻，顾头顾不了尾。

　　二、解决问题的途径和建议

　　应该看到，为了解决这些问题，高检院做了大量工作，重大的措施有出台人民监督员制度、主诉检察官制度、暂缓起诉制度和普通程序简易审制度。在高检院统一部署、积极推进检察改革的同时，各地检察机关也在进行检察改革的探索和创新，如周口市人民检察院、重庆市检察一分院推行的检察引导侦查机制改革，湖南省望城县检察院等实施的量刑建议制度改革等等。针对如何深化检察管理机制改革，笔者谈一下自己意见和建议。

　　一是对现有检察人员进行分类管理。高检院在2001年的人大报告中明确提出了探索检察人员分类管理方法，形成符合司法规律、具有检察特点的队伍管理体制。根据检察机关各职位的工作性质，将检察人员分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员三类职位。检察官是指依法行使国家检察权，依照《检察官法》以及配套的制度进行管理，实行检察官等级制度。检察辅助人员是指在检察活动中从事辅助性、事务性工作的职位。检察行政人员是指从事检察机关政工人事管理、综合业务管理、财务装备管理的职位，分类管理可出台相关条例，进行细化。

　　二是突出重点抓办案，进一步加大服务经济发展中心工作力度。办案特别是查办职务犯罪工作中，充分发挥侦查一体化的办案优势，通过上下级院协同指挥体系，整合侦查资源配置，形成了纵向指挥有力、横向协作密切、运转高效有序的侦查运行机制，充分发挥整体效能。坚持检察长靠前指挥，从而能够最大程度排除干扰，确保办成案。在2013年度，从高检院报告的通过率来看，人大代表、政协委员对检察院在查办职务犯罪工作方面抱有很大期望，而做好新形势下的检察工作，必须抓住“办案”这根主线。

　　三是认真做好检察干部的绩效考核，真正形成干与不干不一样。针对检察人员实际工作付出，要积极尝试和完善绩效考核，量化管理，能充分反应干警工作实绩。在此基础上，进一步完善内部奖惩机制，对实际工作付出大的干警要进行精神鼓励和物质奖励，对于没有完成本年度工作任务的人员要实行通报，将检务督察延伸到位。建立对部门特别是干警工作的客观评价体系，真正实现“干多干少不一样”、“干好干坏不一样”目的。使用精神鼓励和物质奖励双重手段激励队伍搞好各项检察工作。

　　四是在检察人员分类管理的基础上确定各类职员员额，并在工作中进行优化配置。在总编制内，依据《检察官法》确定检察官比例，宁缺毋滥，保证检察队伍的可持续发展和检察事业的持续进步，综合工作诸如办公室、信息、宣传等其他工作，将适合该类工作的人员投放到这类岗位，做到人尽其才。

　　（作者单位：安徽省全椒县人民检察院）