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广东省深圳市人民政府


深圳市人民政府令

第177号

　　《深圳市行政监察申诉案件处理办法》已经市政府四届七十一次常务会议审议通过，现予发布，自2007年12月1日起施行。

市长 许宗衡
二○○七年十月三十日

深圳市行政监察申诉案件处理办法

第一章 总 则

　　第一条 为促进监察机关及其工作人员依法行使职权，及时处理申诉案件，保障行政机关及其工作人员和行政机关任命的其他人员以及监察机关依法实施监察的其他组织和个人的合法权益，根据法律、法规，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于深圳市（以下简称市）行政区域内的行政机关、其他组织和个人，就监察决定或处分决定向监察机关提出申诉的案件处理。
　　第三条 监察机关应遵循实事求是、有错必纠、公平公正、准确及时的原则，依法处理申诉案件。
　　第四条 行政监察申诉案件的处理由市、区监察机关分级负责，并实行复查复核、复审复核终结制。
　　第五条 监察机关处理申诉案件期间，不停止与申诉有关的处分决定或监察决定的执行。
　　第六条 监察机关处理申诉案件，就同一事实，不得加重对处分决定或者监察决定对象的处分。

第二章 申诉范围及管辖

　　第七条 市监察机关管辖下列申诉案件：
　　（一）不服市监察机关作出的监察决定的；
　　（二）不服市人民政府各部门、区人民政府作出的处分决定、处分决定的复核决定的；
　　（三）不服区监察机关作出的复查、复审决定的；
　　（四）本级人民政府或上级监察机关交办的申诉案件。
　　第八条 区监察机关管辖下列申诉案件：
　　（一）不服区监察机关作出的监察决定的；
　　（二）不服区人民政府各部门作出的处分决定、处分决定的复核决定的；
　　（三）本级人民政府或上级监察机关交办的申诉案件。
　　第九条 对申诉案件的管辖有争议的，由其共同的上级监察机关指定管辖。
　　第十条 监察机关法制工作机构具体负责申诉案件的办理工作（以下简称办理机构），履行申诉案件受理、调查取证、申诉案件审理等职责。
　　监察机关未设法制工作机构的，申诉案件由审理部门及本案件调查部门之外的工作人员办理。

第三章 申诉的提起和受理

　　第十一条 申诉应当由受到处分的个人或者作为监察决定对象的行政机关、其他组织和个人（以下简称申诉人）提起。
　　申诉人死亡或者丧失行为能力的，其近亲属可以提起申诉；申诉人为行政机关或其他组织的，该行政机关或组织被撤销或者终止的，承受其权利义务的行政机关或者其他组织可以提起申诉。
　　第十二条 申诉人对行政机关作出的处分决定不服的，可以自收到处分决定之日起30日内向有管辖权的监察机关申请复查；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核。
　　第十三条 申诉人对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起30日内向作出决定的监察机关申请复审；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起30日内向上一级监察机关申请复核。
　　第十四条 提起申诉应当符合下列条件：
　　（一）属于本办法规定的申诉事项；
　　（二）有具体的申诉请求和事实根据；
　　（三）在法定期限内提出；
　　（四）属于受理申诉的监察机关管辖；
　　（五）法律、法规、规章规定的其他条件。
　　第十五条 申诉人提出申诉应在规定的申诉期限内向监察机关提交申诉书，并附原处分决定及其复核决定、原监察决定及其复审决定，可以附有关的证据材料。
　　申诉书应当载明下列内容：
　　（一）申诉人的姓名、性别、年龄、工作单位及住所；法人或其他组织的名称、地址和法定代表人的姓名、职务等；
　　（二）被申诉机关的名称。监察机关的复查决定维持原处分决定的，以作出处分决定的行政机关为被申诉机关。监察机关的复查决定改变了以前的处分决定的，以监察机关作为被申诉机关；
　　（三）申诉的请求和理由；
　　（四）提出申诉的日期。
　　第十六条 除本办法有特别规定的时限外，监察机关应当自收到申诉书之日起15日内，分别作出以下处理：
　　（一）符合本办法第十四条规定申诉条件的，应予受理；
　　（二）不属于本监察机关管辖的申诉案件，不予受理，并告知申诉人有权受理的机关；
　　（三）不符合本办法第十一条、第十四条规定申诉条件之一的，不予受理，并书面告知理由；
　　（四）申诉书未载明本办法第十五条规定内容之一的，应当将申诉书退还申诉人，并限期补正；
　　（五）申诉人依据公务员法的规定已经向其他有权受理机关提起申诉的，不予受理；已经受理的，终止审理。
　　第十七条 监察机关受理申诉人申诉的，应当告知其案件承办人员的姓名。申诉人认为案件承办人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理的，有权申请案件承办人员回避。案件承办人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系的，应当申请回避。
　　案件承办人员的回避，由办理机构负责人决定；办理机构负责人担任案件承办人员的回避，由监察机关负责人决定。

第四章 审理与决定

　　第十八条 监察机关审理申诉案件，应当在下列规定期限内办结：
　　（一）对主管行政机关作出的处分决定的复查申请，应当在受理之日起30日内作出复查决定；
　　（二）对监察决定不服的复审申请，应当在受理之日起30日内作出复审决定；
　　（三）对复审、复查决定不服的复核申请，应当在受理之日起60日内作出复核决定。
　　申诉案件逾期未能办结的，办理机构应向本级监察机关负责人报告并说明理由，对上级监察机关交办的申诉案件逾期未能办结的，审理的监察机关应当向上级监察机关申明原因；因特殊原因经本级监察机关负责人批准后，办案期限最多可延长60日。审理的监察机关应当同时向申诉人说明延长办理期限的情况。
　　第十九条 申诉案件的被申诉机关为下级监察机关或者其他行政机关的，受理申诉的监察机关应当在7日内将申诉书副本发送给被申诉机关。被申诉机关应当在收到申诉书副本之日起10日内，向受理申诉的监察机关提交有关申诉事项的全部材料或证据，并作出书面解释和说明。
　　被申诉机关不作出解释和说明的，不影响申诉案件的审理。
　　第二十条 申诉期间，不停止原行政主管机关的处分决定和原监察机关的监察决定、复审或复查决定的执行。但有下列情形之一的除外：
　　（一）被申诉机关认为需要停止执行的；
　　（二）审理申诉的监察机关认为需要停止执行的；
　　（三）申诉人申请停止执行，审理申诉的监察机关认为其要求合理，决定停止执行的；
　　（四）法律、法规规定停止执行的。
　　第二十一条 监察机关对申诉案件作出处理决定以前，申诉人撤回申诉，或者被申诉机关改变其原决定，申诉人同意并撤回申诉的，经审理申诉的监察机关同意并记录在案，可以撤回。
　　申诉人撤回申诉后，在法定期限内以同一事实和理由再次提起申诉的，监察机关应予以受理；超过法定期限的，不予受理。
　　第二十二条 监察机关审理申诉案件，应当调阅与案件有关的全部材料，对申诉人提起申诉的案件事实部分进行审查；监察机关认为有必要的，可以对案件事实进行全面审查，不受申诉请求事项的限制。
　　第二十三条 监察机关审理申诉案件，应当对下列内容进行审查：
　　（一）事实是否清楚，证据是否确实充分；
　　（二）适用法律、法规、规章等是否正确，定性是否准确；
　　（三）被申诉机关作出的处分、监察决定是否适当；
　　（四）是否符合法定的办案程序；
　　（五）其他需要查清的问题。
　　第二十四条 监察机关可以根据需要，采取下列形式审理申诉案件：
　　（一）对案卷材料进行书面审查；
　　（二）直接调查核实；
　　（三）要求原决定机关限期补查、补证。
　　监察机关审理申诉案件应当给申诉人当面陈述的机会。
　　第二十五条 监察机关审理申诉案件的承办人员应当认真审阅申诉案件的有关材料和证据，并制作阅卷笔录；
　　阅卷后认为有必要进行调查核实的，应当确定需要核查的主要问题，并拟订方案，报经监察机关负责人同意后，按规定程序进行。
　　第二十六条 监察机关审理申诉案件后，应当制作申诉案件审理报告。审理报告应当载明下列主要内容：
　　（一）申诉的请求和理由；
　　（二）被申诉机关的原案处理经过、原处分决定和其他监察决定及其复查、复审决定认定的事实和处理的结论；
　　（三）对申诉事项审理的情况和经审理认定的事实、证据、定性以及适用的法律、法规和规章等的规定；
　　（四）复查、复审或者复核意见。
　　第二十七条 监察机关认为原处分决定、监察决定、复查或复审决定具备下列条件的，决定维持：
　　（一）事实清楚，证据确实充分；
　　（二）适用法律、法规、规章等正确，定性准确；
　　（三）符合法定权限和程序；
　　（四）处理适当。
　　第二十八条 监察机关认为原处分决定、处分决定的复核决定、监察决定、复查或复审决定具有下列情形之一的，决定予以撤销或责成主管行政机关、下一级监察机关予以撤销：
　　（一）认定的违法、违纪事实不存在的；
　　（二）认定事实不清、证据不足的；
　　（三）违反法定程序、影响案件公正处理的。
　　因上款第（二）、（三）项情形被撤销的案件，由原处理机关重新作出处理。
　　原处分决定、处分决定的复核决定、监察决定曾报经监察机关的同级人民政府批准或者同意的，监察机关撤销决定前应当报请同级人民政府批准。
　　第二十九条 监察机关认为原处分决定、监察决定、复查或复审决定具有下列情形之一的，可决定直接予以变更或者责成主管行政机关、下一级监察机关予以变更：
　　（一）适用法律、法规、规章等不当，定性不准确的；
　　（二）处理明显不当的。
　　原处分决定、处分决定的复核决定、监察决定曾报经受理申诉案件的监察机关的同级人民政府批准或者同意的，监察机关变更决定前应当报请同级人民政府批准。
　　第三十条 监察机关可以就重大、疑难申诉案件向本机关设立的专家咨询委员会征询专家意见。
　　专家咨询委员会由监察机关以外的有关专家组成，具体办法由市监察机关另行制定。
　　第三十一条 监察机关对申诉案件作出处理决定，应当按照申诉案件的类别，分别制作复查、复审或者复核决定书等申诉处理决定文书。
　　前款所列决定文书应当载明下列主要内容：
　　（一）申诉人的姓名、性别、年龄、工作单位、法人或其他组织的名称和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务等；
　　（二）被申诉机关的名称；
　　（三）申诉的请求事项和主要理由；
　　（四）原处分决定、监察决定、复审或复查决定所认定的主要事实理由，适用的法律、法规、规章等；
　　（五）监察机关对申诉案件审理后认定的事实、理由，适用的法律、法规和规章等；
　　（六）处理结论；
　　（七）申诉人不服申诉处理决定，可向上一级监察机关提出申请复核的期限。复核决定书应当注明本决定书为终局决定；
　　（八）作出决定的年、月、日。
　　申诉处理决定文书应当加盖作出决定的监察机关的印章。
　　第三十二条 监察机关应当自作出申诉案件处理决定之日起7日内，依照民事诉讼法的有关规定，将申诉处理决定文书送达申诉人和被申诉机关。

第五章 附 则

　　第三十三条 本办法自2007年12月1日起施行。1998年11月2日颁布实施的《深圳经济特区行政监察申诉案件处理办法》同时废止。
【关 键 词】 独立检察官 检察一体化 检察权配置
【内容提要】 检察权的配置要反映和体现司法规律，检察改革要符合检察业务规律。检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障，也是检察权配置的一个重点方向，但检察官独立必须要与检察一体化实现紧密结合。检察权的司法行政双重属性决定了检察权的配置和运行就是在检察官独立与检察一体化之间确定适当的平衡点，独立检察官制度违背了中国司法规律，而建立在检察一体化前提下的独立主诉检察官制度才是当代中国检察职权配置的现实选择。

党的十七大报告提出要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。近来，法学界一些学者就如何认识检察机关依法独立行使检察权和检察官依法独立行使检察权，直至能否借鉴西方国家建立中国特色的独立检察官制度屡有争鸣，笔者在此按照十七大报告对司法工作提出的新要求，结合检察工作的基本规律，从优化检察职权配置，完善检察工作体制和机制的视角就独立检察官制度作一学术探讨。
一、检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障，检察机关的独立性包括集体独立和检察官相对独立是国际通例，肯定和保障检察官的相对独立也是我国检察制度改革中检察权配置的重点方向
许多国家的法律学术界和实务界将检察机关视为具有司法和行政双重性质的国家机关，界于审判权和行政权的交叉地带，当其进行侦查职务犯罪等特殊犯罪时，则代行警察的行政职能；当其决定对自行侦查或警察移送的刑事案件决定是否提出公诉或支持公诉时，则行使的是司法职能。司法独立是司法公正的保障，因此司法独立是各国公认的基本法治原则。既然承认检察机关具有司法性质，必然推出检察机关在一定程度上要体现出司法独立。其独立性主要是指办理具体案件中不受非法干涉，这一规则，属于“技术性司法规则”，其目的是保证检察官活动的公正性。许多国家的法治实践证明，只有名义上的司法机关集体独立而没有司法官独立，是难以形成现代司法体制的，也难以真正从制度上保障司法机关最终摆脱司法权行政化和地方化的怪圈循环。所以现代国家在相续确立法院独立和法官独立后，而后又在一定程度上确立了检察机关独立和检察官的相对独立。检察官履行司法职能时的特殊性和重要性，使得他们履行职务更需要独立，职位也更需要特殊的保障，因此注重检察官的任职保障和行使职权的相对独立性最终成为国际共识。联合国《关于检察官作用的准则》第3条至第8条规定了检察官的地位和服务条件，包括职业荣誉和尊严、职务独立、身份保障等内容。其中，关于检察官职务的独立性，第4条规定：“各国应确保检察官得以在没有任何恐吓、阻障、侵扰，不正当干预或不合理地承担民事、刑事或其他责任的情况下履行其专业职责。” ，不论是英美法系还是大陆法系，许多国家先后确立了检察官相对独立的现代检察制度，一些西方国家如美国还于1978年通过了《独立检察官法》，独立检察官既不隶属于司法和检察系统，也不属于法院系统，他享有独立的人事权、诉讼权、调查权和传讯权等，实际上成为一个享有动用无限财力和物力、可以用无限长的时间对国家高级官员犯罪行为一追到底的权力的临时性职位。
我国的宪法和法律规定了检察机关依法独立行使检察权，但检察官相对独立的法律地位不明确，更没有独立检察官制度。这是由我国的宪政体制、历史文化传统等多种因素决定的，也与有对检察工作的性质和规律认识不足等方面的原因。检察官相对独立的法律地位不明确集中表现：一是检察权的地方化现象。检察机关的人、财、物受制于地方，人事任免和晋升同样受制于地方。地方组织部门过多地了限制了本地检察官的领导领务、职数和职级等人事权限，导致检察官流动失范，不能实现国际上通行的法曹一元化，不能实现检察官、法官和律师在法律职业共同体内的自由流动，行政官员频繁出入检察官序列，优秀检察官为解决个人职级而转入行政部门发展，部分地区检察长非由检察官队伍中产生等现象都加剧了检察权的地方化，影响了检察官队伍的专业化建设。二是检察官的行政化现象。检察官在人事管理上落实的力度不够，而更多是拘泥于，没有充分体现出检察业务规律，部门沿用科处厅等行政科层制，检察官的办案独立性受制于行政级别，而用行政管理体制进行办案必然导致过多的行政层级影响办案效率。三是办案责任制难以落实。独立性与责任是正相关关系，检察官的独立性正是确立办案责任包括错案追究制的前提。检察机关长期以来形成了“检察官(检察员或助理检察员)承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的内部办案体制，这种以上命下从的行政性关系为特点的办案责任机制强化了内部监督，保证了一体化的领导，同时降低了办案风险，保障了办案质量。少数检察机关领导对案件决策过多过死的包办代替使检察机关集体独立的合法性大打折扣，也难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性；同时存在审批环节过多，影响办案效率，检察官对领导依赖过多，难以充分调动的积极性与责任感，办案责任不明确，错案责任追究制度难以落实等痼疾，难以适应国家司法制度和诉讼体制的改革的时代要求。在司法改革的大背景下，必须要使从缺乏自主性和独立性的案件承办人员成为有职有权的检察权行使相对独立的主体。主诉检察官制度就反映了集中反映了这种改革要求，但是由于检察官相对独立性相关立法的缺失，主诉检察官制度还难以深入推进，有些地方实施效果还不太理想，主诉检察官办案津贴增加了，但是办案责任没有相应增加，集体讨论，领导决定的现象并没有减少多少，旧的办案体制还不同程度地缠绕着主诉检察官，没有充分发挥其独立办案的优越性。因此检察官相对独立是检察机关依法独立行使检察权的重要保障，肯定和保障检察官的相对独立应该成为我国检察制度改革的一个基本课题。
二、检察官独立必须要与检察一体化实现紧密结合，受指令权约束的检察官相对独立决定了独立检察官制度不具有普遍适用性
检察权的司法行政双重属性决定了其不能如审判权这种完整意义的司法权一样具有绝对的内外独立性，其行政属性要求其内部要有一体化领导，而法官则按照国际惯例实行内外绝对独立，即法官在裁判过程中不受一切权力包括法院系统内部的权力和外部的权力的干涉，但是检察官则是受指令权约束的相对独立。国际检察官联合会《关于检察官的职业责任标准和基本义务与权利》（1999年）第2条的第1款至第3款对检察官的独立性作了如下规定：“在承认检察官自由裁量权的国家里，检察自由裁量权应当独立地行使，不受政治干涉。如果检察机关以外的机关享有对检察官下达一般的或具体的指令权，那么，这种指令应当是透明的，与法律机构一致的，并需符合既定的保障检察独立现实与理念的准则。检察机关以外的任何机关指令启动诉讼程序或终止合法启动的诉讼程序的权利均应当按照类似的方式行使。”显然，这一条在规定检察官独立性的同时，承认并限制了非检察机关对检察官的指令权。许多国家在宪政结构上，除了将检察机关单设并独立于立法、行政和司法之外，一般将检察机关隶属于司法部，或将各检察院附设于法院系统内，甚至各级检察院的名称也与不同级别法院的名称连在一起的，方便检察官与同层级的警察、法官等人员和组织进行合作。检察机关内部，始于日本的检察一体化逐渐被许多国家的检察机关所借鉴。检察一体化是指检察权的行使必须保持整体的统一，由每个作为独立办案实体的检察官(包括检察官及其助理)组成一个统一的组织(检察机关)，它包含两层涵义：对外指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、社会团体和个人的非法干涉；对内指业务一体，如上级对下级享有指挥监督权，检察官服从检察长的领导，上下级检察机关是上命下从的领导与被领导关系；检察官执行职务不受其管辖范围的限制，具有跨区域的检察事务执行权；更换检察官时产生的职务继承与转移权；检察代理权，如上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项，同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办等等。从许多国家的检察实践来看，检察一体化不是僵硬不化的，而是保持一定程度的灵活和弹性。各级地方检察机关和下级检察官在上级检察机关和本级检察长的一体化领导下保持一定程度的相对独立性，上级领导主要是通过审查、劝告、指导等方式行使指令权，检察官在依法对上负责的前提下保留一定的拒绝本人认为不合理或涉嫌违法指令的权力。相较而言，大陆法系国家检察机关组织严密，高度统一，检察一体化要强于组织相对可松散的英美法系国家，俄罗斯的集中统一检察体制与美国的独立检察官制度分处检察一体化强弱程度的首尾两端，多数国家都是根据综合考虑本国历史文化传统、政治体制、经济社会等因素在两个极端之间确定适当的平衡点。独立检察官制度由于在权力分配上过于分散，不利于检察权的统一行使，采用的国家不多，而且由于美国独立检察官斯塔尔滥用职权，搞党派之争，花了纳税人几千万美元的资金对当时的美国总统克林顿的个人绯闻进行调查，结果遭到民众的普遍批评，导致独立检察官制度在上个世纪90年代末引起争议，美国参议院近年来通过“维护美国检察官独立法案”，对独立检察官任期进行限制，规定暂时接替联邦检察官职位者，最长只能在职一百二十天天，永久在职则需经过国会参议院的确认。独立检察官制度在理论上存在着检察官过大的独立性与检察一体化的难以化解的矛盾，没有相关法律予以配套，检察权也缺乏有效的制约，在实践中实施效果也不甚理想，极易沦为政党恶斗的工具，反而失去了检察机关和检察官的独立性，所以说它还是一种有待完善的制度，不具有普遍适用性。
我国检察制度改革的基本课题之一，是肯定和保障检察官的相对独立，以及协调“检察一体制”与检察官的独立性，划定内部独立的合理边界。检察官独立与检察一体化之间的张力在各国普遍存在，检察官如果完全独立，则检察权就类似审判权成为完整的司法权；而如果实行纯粹的检察一体化，则检察权就完全等同于行政权；而检察权的司法行政双重属性决定了检察权的配置和运行就是在检察官独立与检察一体化之间确定适当的平衡点，两者之间对立统一的基本司法规律贯穿于整个检察工作中，但在各国由于本国国体、政体、文化传统等具体国情不同而有不同的表现形式。在当代中国实行的是在检察一体化前提下的检察官的相对独立，这是由于中国共产党在宪政制度中具有的宪法地位决定的，是由人民代表大会制度这一基本政治制度所决定，也是由检察机关的国家法律监督机关的性质的所决定。坚持检察一体化是坚持中国共产党对检察工作的绝对领导，实现人大代表对检察工作的全程监督，保证检察机关法律监督职能统一有效履行的必要制度安排。因此我国的检察体制始终略重于检察一体化，2007年8月最高人民检察院下发了，符合中国司法规律的检察一体化建设成为检察改革的重要内容，是从工作机制上落实宪法和人民检察院组织法有关检察权科学配置和行使原则的重要举措，也是发挥检察领导体制优势增强法律监督合力的关键环节。笔者认为应从四个层面健全我国的检察一体化机制：一是健全上下级检察机关之间的领导与被领导关系。上级检察机关有权变更或撤销下级检察机关检察决定，下级检察机关必须执行上级检察机关的决定；上级检察机关可以将下级检察机关管辖的案件，自行决定处理或移送其他下级检察机关处理；二是同级检察机关的职能协助义务。检察一体化要求将检察机关视为一个统一整个以保持对外的检察独立，因此同级检察机关在地域管理的基础上，应该负有职能协助义务，在调查取证、扣押等侦查措施和强制措施的适用等方面，应该协助同级检察机关在本辖区执行相关职能或代为执行；三是上下级检察官之间的级别领导关系。检察长统一领导本机关的检察官，检察委员会对本机关检察官实行集体领导，上级检察官有权领导下级检察官，检察官在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系，检察官在执行职务的过程中因故不能继续执行职务或者检察长认为其不适宜继续执行某项职能，检察长或上级检察官有权指派其他检察官承继或者代理其职务，相关诉讼程序不必中断。四是建立省级以下检察机关垂直领导。为摆脱检察权的地方化和行政化影响，应建立省级检察机关对下级检察机关的人员和经费进行垂直统一领导，规定的下级检察长任命由上级检察长提请本级人代会决定，我国国税和地税分离的分税制等相关制度的建立为省级以下检察机关垂直领导提供了现实可能性。当前省级检察机关应结合高检院推行的检察官分类管理和级别认定等人事改革，积极与地方组织人事部门协商，建立从事检察业务的检察官从法律职业共同体中遴选的制度，完善考核晋升机制，提高检察官的专业化和公信力。检察官独立即检察官依法独立行使检察权，是现代司法的一般原则，符合司法独立规律，有利于保证司法公正。我国由于长期受计划经济和苏联检察模式影响，过多强调检察权的高度集中统一行使，却忽视了检察官相对独立的必要性，对检察机关内部套用行政科层制，实行行政审批式的办案机制，检察权由检察长和检察委员会统一行使，而案件承办人依赖于领导和集体，个人没有任何决定权和独立性可言。按照检察权的性质及检察权行使的内在要求，传统的行政审批式的办案模式难以为续，在健全检察机关整体外部独立性的同时，强调检察官的个体相对独立性已经成为为法学理论界和实务界的检察改革呼声。进入本世纪以来，检察机关实行的主诉（办）检察官办案责任制就是探索检察官依法独立办案的检察改革尝试，体现了检察官职权法定和客观性义务的原则，是符合司法独立规律的和国际惯例的，实践中取得一定效果。但随之也产生了主诉（办）检察官与主管领导之间的关系问题，多数检察机关还保留了行政科层制残余，即在主诉（办）检察官和检察长、检察委员会之间还有一个科处长把关的问题，这实际上说明检察改革还不彻底，没有能正确处理好检察官相对独立与检察一体化之间的矛盾。主诉（办）检察官的产生是检察官活动具有司法性的必然,然而检察官一体化原则又使检察官具有一定的行政性,这两种属性决定了主诉（办）检察官在办案中的地位是相对独立的,那么主诉检察官在办案中如何处理自己与领导之间的关系就成为深化主诉检察官改革必需解决的重要问题。解决这一问题，实际上就是在检察官相对独立与检察一体化之间找一个适当的平衡点。笔者认为检察一体化原则限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性,因此可以由法律设定两者的权限边界，当前我国还是应该实行检察一体与检察官独立相结合并略侧重于检察一体的体制，即：检察机关内部实行上级领导下级，检察长领导检察官，一旦上级下达指令，检察官一般应服从其上级的指令，以维护检察一体制；同时从制度上保证检察官依法独立办案，如建立身份保障制度，即法律规定检察官的无过错免责权，检察官不因抵制非法干涉受到人身威胁和打击报复；建立经济保障，适当提高其薪酬待遇，足以抵制非法利益诱惑。赋予检察官合法对抗非法指令权。法律高于上级领导意志，对于上级的非法指令，检察官有权拒绝服从，有消极抗命权，这种不服从一般应当采取要求上级转移事务的方式。如果不属违法指令，只是上级指令与检察官本人对案件的确信与处理意见相左，检察官必须服从指令。相应的，上级检察官对下级检察官的管理要进一步消除行政科层制残余，减少审批环节和层次，注意尊重检察官的独立性，减少行政性命令，参照国际惯例更多地运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权。
三、独立检察官制度不符合司法规律，建立在检察一体化前提下的独立主诉检察官制度才是当代中国比较现实的一种检察职权配置选择
独立检察官制度不符合检察一体化的司法规律，目前仅有美国、韩国等极少数国家采用，因此还不是世界主流的检察官制度，也不应成为我国检察官改革的选择方向。检察官的相对独立性不是独立检察官制度的变体，而是相对于检察一体化前提下的独立性，依法独立行使检察权的只能是检察院和列入检察官序列的身处办案一线的检察官，在略重于检察一体化的中国语境下，能依法独立检察权且列入检察官序列的身处办案一线的检察官主要指的是行使公诉权的检察官，更明确的是指目前正在试行的主诉检察官。广义上的检察机关包括检察院、检察官和检察辅助(如书记员)、管理人员(含后勤服务人员如行政管理人员、综合部门人员等)。检察机关独立行使检察权严格意义上仅指检察院和检察官独立行使检察权，其中检察院是完整意义的对外独立行使检察权，而检察官独立行使检察权是受到指令权约束的相对独立行使检察权，检察辅助人员和管理人员是从事辅助检察官从事检察业务的人员，从事检察院内部管理的人员，不是严格意义的上的检察官，不能独立行使检察权。现行检察机关干部人事管理将办案一线的检察官与检察官辅助人员、管理人员统一视为检察官，用套用行政机关工作人员职务的级别层次划分检察官职务层次，与国家检察权力的层次架构不符，不利于检察机关一体化；淡化了检察官职务的司法属性，造成司法官员行政化，强化了“官本位”观念，不利于检察官职业发展。最高人民检察院近年明确提出了探索检察人员分类管理方法，形成符合司法规律、具有检察特点的队伍管理机制。分类管理的主要目的就是要建立检察官单独职务序列，将检察辅助人员、管理人员从检察官序列剥离出来，同时对办案一线的检察官要科学合理地划分职务层次，使检察官职务自上而下有序排列。通过检察人员分类管理，检察官与检察辅助人员在办理具体案件时结成的主辅关系，实际上是形成了以检察官为核心的办案组织单元，在检察长直接或通过副检察长领导指挥下从事检察业务工作。根据分类管理的制度设计，依法独立检察权的只能是检察院和列入检察官单独职务序列的检察官，而检察院的检察官辅助人员和管理人员不能依法独立行使检察权。进一步分析，列入检察官单独职务序列的检察官依法行使检察权的独立程度有所不同，主诉检察官因其行使的公诉权具有鲜明的司法权属性，其相对独立性最强。而行使职务犯罪侦查权，刑罚执行监督权等职能的检察官因其职权行政权属性或法律监督权性质较浓，其相对独立性最弱，在实践中对后者多强调加强垂直指挥，不提倡扩大检察官的个人办案自主权，所以建立主办检察官制度的提法受到的非议最多。这是因为检察权的司法行政双重属性因具体业务类型的区别而配置不同。突出体现其司法属性的是公诉权，其他职权体现更多是行政属性，最典型的如职务犯罪侦查权。侦查行为是一种需要严密组织、充分协同配合，具有典型的纵向管理关系的行政性行为，同时我国法治环境还不尽如人意，查处职务犯罪案件阻力更大，尤其是重大、复杂，取证涉及面广的侦查活动，甚至需要整个侦查机构，以及多个侦查机构的密切协同。因此侦查组织是一种行政化的组织，各侦查人员没有法律上的独立性，而应当坚决服从上级指令，完成上级分配的任务。部分检察机关试行的主办检察官制度，改革的目的本意是选拔较为优秀、素质较高的检察官，赋予其更大的权力和更重的责任。承担主办责任的侦查人员，只是切实负责地、相对独立地完成上级交给的具体任务，但在案件初查的发动、自侦案件立案、决定逮捕、侦查终结和移送起诉等具体诉讼环节还要通过慎重研究甚至审批程序决定，此种情况下行政科层制不是最好的组织领导体制但还是比较合适的组织领导体制，因此主办检察官在试行的实践效果并不明显。侦查员基本不具备司法官的特征如相对独立的判断和决定权，因此不宜过多强调其相对独立性。检察权的配置要反映和体现司法规律，检察改革要符合检察业务规律，在改革过程中，检察机关必须注意部门工作性质的区别，要根据自身的特点建立符合需要的办案责任机制。在当代中国语境下，主诉检察官制度是最能充分反映司法官独立办案特点，其实质就是在检察机关内部重新配置检察权，肯定和保证检察官的相对独立，它在实践中取得良好效果的原因就在于其反映和体现了公诉权作为典型的司法权其行使应当具有独立性的司法规律。公诉权是基于对特定事实的审查所做出的判断，是代表国家对涉嫌犯罪的行为进行追诉。而不起诉的运用，则是代表国家确定一个人无罪或因犯罪轻微等原因不追究其刑事责任，这本身就是适用法律处理案件，是司法权的重要特点。不独立则无公正，不独立则无效率，不独立则无责任，公诉权的司法属性需要一种亲身经历程序，直接审查证据事实的亲历性前提，而且具有司法判断性和法律适用性的特征，其职务行为直接产生确定的效力又能提高诉讼效率。这些仅靠集体独立而无个体相对独立是无法实现司法公正的。赋予检察官一定程度的独立性，使其根据自己直接感知与判断来处理检察业务，符合检察活动规律；同时也是提高业务素质，落实办案责任制的客观需要。主诉检察官必须要排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，从而切实地贯彻法治原则。2000年开始普遍推行的“主诉检察官办案责任制”中，被任命为主诉官的检察官多是检察员，他们被配备助手，有权独立地决定案件的起诉，独立地实施案件的公诉；对法律规定必须由检察长和检察委员会决定的如不起诉、抗诉等事项，他们有建议的权力。起诉部门领导改变为一般的行政协调入、案件质量的监督者及行政性事务的负责人，在案件处理的业务问题上不再具有对主诉检察官的指令权。主诉检察官制度反映和体现了公诉权的司法属性，适应了刑事诉讼制度向“控辩式”发展以及培养专家型公诉人，落实办案责任制和错误追究制等司法实践的需要，因此应当说具有较强的生命力。但目前主诉制还缺乏充分的法律依据，还需要一些配套制度，在实践中也存在一些走“回头路”，检察官资格和能力不胜任主诉制等消极问题，主诉检察官还只是保证检察官独立性的过渡性制度，改革还应继续向前推进，在改革成熟的时候，应当通过立法固定检察改革成果，将检察官的内部独立性予以法律确认和保障。
主诉检察官办案责任制的实施关键是“放权补利担责”，基本模式是参照国际通例建立以检察官为中心的办案组模式，实行一个主诉检察官，配一个检察助理官，若干检察书记官。核心就是一个解决检察权在检察官之间的配置问题，通过在检察官之间对检察权进行重新配置，一定程度上放权给承办案件的检察官，落实办案责任制。这样，承办案件的主诉检察官对案件的处理有一定的独立决定权，并相应负责任。实践中遇到的主要问题是放权与滥权的矛盾，放权与弃权的矛盾。独立办案与监督制约，即“放权”与“限权”，是主诉制实施中的一个基本矛盾。授予权力而不加限制和监督，必然会出现权力的滥用。有的基层检察院领导正是考虑到试行中出现的检察官滥权和担心自己失去对权力的控制而不同程度地收回了权力，导致主诉检察官制度出现走回头路的现象，而一些主诉检察官则认为责任大于职权，利益低于风险为了避开风险，事事请示汇报，全由领导做主，又回到了传统办案的老路上去。不能穿新鞋走老路，改革目的就是要既有利于发挥检察官独立办案的作用，保证高效和公正地行使检察权，又有利于检察职能的统一有效履行的检察一体制。在我国建立检察一体制框架下的主诉检察官独立制，关键是要明确主诉检察官的独立地位、职权范围、保障机制和监督制约机制。改革的基点是适当界定主诉检察官权力的性质和范围，界定的标准有合法原则和合理原则。主诉检察官行使权力，应当有法律的依据，不能违反法律越权办案，不能侵犯检察长和检察委员会的权力。合理原则是指主诉检察官做出决定的权力应与该决定的性质和重要程度相适应。即使不违法，但对影响重大的业务事项，也不宜由主诉检察官单独决定。同时主诉检察官的职权范围应该有统一的标准。哪一类的案件授予哪一级的主诉检察官，必须有明确的规定而且必须统一，做到不同的检察官办不同的案件，同一级的检察官办同一类案件。关于主诉检察官的权利保障，选拔晋升应以各种客观因素，特别是专业资历、能力、品行和经验为根据，并按照公平和公正的程序加以决定。服务条件、充足的报酬以及其任期、退休金、退休年龄均应明确规定。主诉检察官的待遇首先要在省级统一标准，应通过省、自治区、直辖市和有立法权的市的立法使主诉检察官的待遇法定从优，直至全国统一标准。主诉检察官在权限行使范围内的行使职务享有豁免权，无法定的事由不得免职。主诉检察官制度实施以后，主诉检察官的权力扩大，在某种程度上，否定了“定案者不办案，办案者不定案”的体制，结束了检察官只有分配权、没有决定权的局面。但对主诉检察官的监督必须相应跟上。是在以地主诉检察官严格任职条件，严把选拔关的基础上要加强案中和案后的监督制约。除了检察长和上级检察官享有必要的指令权、代理权和监督权外，对检察官的管理和监督应当主要通过纪律处分而不是日常的或行政性的请示汇报和批示以及内设机构之间的牵制来实现。还要保留部门领导的审核制。主诉检察官对侦查部门移送审查起诉或不起诉的案件审查终结后做出起诉或不起诉决定的，应将案件审查报告、起诉意见书、起诉书或不起诉书提交部门领导审核，部门领导经审核发现起诉书或不起诉书的犯罪事实与侦查部门提供的意见书不一致，有可能影响定罪量刑的，部门领导有权要求主诉检察官进行说明，如有不同意见，有权提交检察长或检察委员会决定。对主诉检察官办理的重大、疑难案件，检察长或检察委员会可以要求主诉检察官进行汇报，必要时检察长或检察委员会做出决定，主诉检察官应当服从。案后发现主诉检察官涉嫌违纪问题，检察机关领导可指令内部纪检监察部门进行调查，上级检察官、同级检察官以及任何公民、机关和社会团体均有权提起针对具体案件或检察官的纪律处分程序，还可以考虑专业机构通过定期审查、抽查等方式发现检察官的违纪行为，提起违纪处分程序。对构成违法违纪的主诉检察官要由检察官考评委员会以法律或法规为依据予以处理上，应保证客观评价和决定，保留主诉检察官辩解和申诉的权利。综上，主诉检察官制度实质上是主诉检察官办案责任制，它是建立在检察一体化前提下的检察官依法独立办案机制，与独立检察官制度有着本质的区别。主诉检察官制度作为检察独立中内部独立的有效形式，是检察官独立机制的初级形式或过渡阶段，其独立性及其受制性揭示了中国司法独立的重要特色，体现了公诉活动内在规律和检察改革的发展方向，应当在司法体制改革的实践中日臻完善，最终实现检察权的科学合理配置，真正反映和体现出中国司法规律的本质内涵。

天津市滨海新区大港人民检察院　赵刚