嘉兴市市区特困户住房租金补贴试行办法

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　　　　　　　寻找《民事诉讼法》的“另一半”
　　　　　　　 王礼仁
　　　【摘要】我国只有财产关系诉讼法，没有身份关系诉讼法，这既是立法体系上的严重缺失，也是司法审判中的巨大悲哀。从立法体系上考察，家事程序不入法，法律体系“半边”乏；从司法审判上考察，家事程序未出台，无边错案滚滚来。家事程序对构建和完善民事诉讼法律体系，指导和规范司法审判活动，都具有重要意义。它是修改或完善民事诉讼法首当其中应当完善的内容。然而，它却既没有纳入立法计划，亦没有在理论上得到足够重视，依然“散落寻常百姓家”。解决家事程序的立法之“路”与法律之“车”，应当“两者并重两步走”。即立法立项与理论研究论证两者并重，家事诉讼法的“简装版”与“高档版”两步走。
　　【关键词】民事诉讼立法；财产关系诉讼法；身份关系诉讼法；家事诉讼法
　　　　
　　　　我国只有财产关系诉讼法，没有身份关系诉讼法（又称“人事诉讼法”或“家事诉讼法”），这既是立法体系上的严重缺失，也是司法审判中的巨大悲哀。
　　　　一、家事程序不入法——法律体系“半边”乏
　　　 缺少家事诉讼法，无论是从民事程序法上考察，还是从民事实体法考察，其立法体系都是不完整的。
　　　（一）从民事程序法上考察
　　　在民事程序法及其理论上，根据其诉讼性质，可以分为两大诉讼制度，一为财产关系诉讼；一为身份关系诉讼。由于两者的性质不同，其诉讼规则大有径庭。比如，财产关系诉讼主要采取当事人主义或辩论主义诉讼原则，而身份关系诉讼主要采取职权主义诉讼原则。一部完备的民事诉讼法，应当包括财产关系诉讼程序与身份关系诉讼程序。只有财产关系诉讼法，没有身份关系诉讼法，可以说这样的民事诉讼法是一部残缺不全的诉讼法，或者说只是“半部”民事诉讼法。尽管身份关系诉讼案件在数量上比财产诉讼案件少，但从质的角度考察，身份关系诉讼是与财产诉讼相对应的另一项重要诉讼制度，有其独立的诉讼规则，是民事诉讼不可缺少的组成部分。在民事诉讼理论上，财产诉讼与身份关系诉讼，也是划分适用辩论主义与职权主义两大诉讼原则的主要根据。因而，无论是在民事诉讼制度体系架构上，还是在理论上，身份关系诉讼法具有“半壁江山”的地位。
　　　（二）从民事实体法上考察
　　　从民事实体法上考察，根据法律调整的对象和性质，分为财产法与身份法。在我国，身份实体法比较先进和发达，它与财产法的立法步伐几乎是齐头并进，而且在有些法律上，身份法还走在财产法之前，如我国第一单行民事法律就是婚姻法。我国的继承法、收养法等，也都早于物权法等民事财产法。尽管我国目前尚未建立完整的身份法（亲属法）体系，但我国身份法的基本或核心的法律制度已经建立，基本可以满足日常生活和司法审判的需求。但与之相配套的身份关系诉讼法则十分落后，至今尚没有建立身份关系诉讼法。这必将影响实体法的贯彻实施。如婚姻法设立了无效婚姻和可撤销婚姻制度，但却没有无效婚姻诉讼程法(司法解释简单而不科学)；婚姻法第八条规定了婚姻成立与不成立的判断标准，但没有婚姻成立与不成立之诉；等等。由于缺乏家事诉讼法律规范，目前无效婚姻的诉讼程序、登记程序瑕疵婚姻的诉讼路径与程序等，在司法实践中混乱不堪，并因此造成了大量错案。
　　　（三）从比较法上考察
　　　在大陆法系国家的民事诉讼法典中都有关于家事诉讼程序的内容。如《德国民事诉讼法》第六编专门设立了 “家事事件程序”；《法国民事诉讼法》第三卷（特定案件的特别规定）第一编和第三编专门规定“身份关系诉讼”或“家事事件程序”； 我国台湾地区在民事诉讼法的第九编设立了专编“人事诉讼程序”。在日本民法诉讼法中，人事诉讼程序法非常发达，早在一八九八年就制定了“人事诉讼程序法”。 1947年又公布了“家事审判法”，用以处理人事案件之外的家事案件。台湾地区除了民事诉讼法设有“人事诉讼程序”专编外，并于2012年1月颁布了专门的《家事诉讼法》。澳门《民事诉讼法》第九编亦是专门规定的“诉讼离婚”。在英美法系中，对家事诉讼程序也非常重视。如英国、澳大利亚以及我国的香港地区都有专门的《婚姻诉讼法》。美国虽然没有专门的婚姻诉讼法，但在《统一结婚离婚法》和各州的婚姻法中，也有比较详细的家事诉讼程序规定。我国在民事诉讼法中至今没有家事诉讼程序，当然更不用说专门的家事诉讼法。这不仅在民事诉讼法律体系上是一大缺失，也导致司法司法实践无章可循。
　　　　二、家事程序未出台——无边错案滚滚来
　　　 家事审判需要家事诉讼法，没有家事诉讼法，家事审判就如同“无轨之车” ，无论是“借道行使”，还是“脱轨行使”，都会发生错案事故。目前的家事审判正处于“借道行使”与“脱轨行使”的无序状态。因而，其错案数量和错案情形都十分惊人。我经常关注婚姻案件，总有这么一个感觉：“查看婚姻案，举目见错判”。更可悲的是：“不知错判为错案”。其原因是什么呢？“只缘错在制度中”。就是说，对错判的案件却不知道是错的，原来是因为制度缺失或制度规定错误所致。因为没有判断标准或者判断标准不正确，使人们不能识别和发现是错案。不仅法官不能识别和发现，即是亲属法学者，甚至研究家事诉讼法的学者也不能识别。不久前，我在一次家事诉讼法研讨会上发言，谈到现在的婚姻案件是"举目见错案"，有学者则认为没有这么严重，太夸张了。我想，目前对婚姻案件中的错案，之所以视而不见，充耳不闻。主要就是法官和学者都沉浸在现行法律体制之中，用现行错误体制下的相关制度作为判断婚姻案件的标准，而不是用婚姻案件的应然标准判断，自然无法发现错误之所在。有的甚至受现行体制影响，把处理错误或有瑕疵的案件认为是正确的、好的典型案例，作为指导案例使用或刊登，如后文涉及的山东“即墨案”即是如此。
　　　在理论上，之所以不能发现现行婚姻审判体制之弊端，主要是缺乏对婚姻法和相关法律制度统筹把握和整合研究。婚姻案件涉及的问题极其复杂，要真正了解和准确把握婚姻案件的实质和特点，正确适用婚姻实体法和婚姻程序法，除了婚姻法（亲属法）的一般知识和原理外，至少还要解决如下几个问题：
　　1、婚姻法（亲属法）与其他民法的关系，亲属法能否适用民法总则，以及如何适用民法总则？
　　2、财产关系诉讼与身份关系诉讼的关系如何？普通诉讼程序与人事诉讼程序的区别？普通程序中哪些规则适用身份关系诉讼，哪些不适用身份关系诉讼？
　　3、婚姻民事诉讼与行政诉讼的关系，身份关系诉讼到底是民事诉讼还是行政诉讼，婚姻关系效力纠纷是否应当适用行政诉讼程序审理？婚姻登记行政案件应当界定在哪些范围内？
　　4、婚姻登记机关的职能是什么？婚姻登记机关能否处理婚姻关系效力纠纷或者能否赋予其处理婚姻登记纠纷的职能？等等。
　　　可以说，这是研究和掌握婚姻法（亲属法）的最起码的基本内容，只有对上述问题有一个整体把握和整合分析判断后，才能对相关问题有一个正确判断。但目前对婚姻法的研究则缺乏统筹和整合，存在三大缺陷：
　　　一是婚姻实体法与程序法分离；二是财产诉讼与身份关系诉讼分离；三是婚姻民事诉讼与行政诉讼分离。而且多数亲属法学者不研究身份关系诉讼程序，而研究家事诉讼程序的学者，不仅忽视或不重视亲属实体法、婚姻行政诉讼等学科的比较和整合研究，更缺乏对中国婚姻案件审判现状敏锐观察和冷静思考，往往局限于对家事诉讼程序的基本概念和特点等抽象问题的研究和介绍，其视角没有深入中国现行司法体制和司法实践，既不能发现司法实践之突出问题，更无法“突围”现行法律体制之羁绊。比如，我国长期以来，研究家事诉讼法的学者不研究行政诉讼法，研究婚姻行政诉讼法的学者不研究家事诉讼法，对婚姻行政诉讼与婚姻民事诉讼在研究方法上一直处于分离状态，缺乏比较研究和整合，难以发现二者制度在功能上的优劣和缺陷，又加之对婚姻行政诉讼在司法实践中暴露出来的诸多弊端缺乏了解。在这种背景下，往往只会认为行政诉讼是解决登记程序瑕疵婚姻的唯一途径或最好途径，甚至还主张用行政诉讼解决婚姻登记效力纠纷。因而，对于适用行政诉讼处理的婚姻效力纠纷，自然不会认为是错误的。
　　　实际上，如果用身份关诉讼法则和身份法来检测现行婚姻等身份案件的审判质量，其结果是十分悲观的。
　　　由于没有家事程序规范，目前涉及家事或身份关系诉讼案件，一部分“借道”行政诉讼机制解决；一部分适用财产诉讼规则解决。身份关系诉讼的一些基本制度和原则无法得到贯彻执行，导致家事诉讼案件面目全非，问题迭出，错误现象层出不穷，源源不断，其乱象不堪言状。下面仅举其要者而述之。
　　　　（一）错误适用行政诉讼程序解决民事婚姻效力纠纷
　　　由于没有家事诉讼程序，导致对家事案件性质认识错误，以致“借道”行政诉讼解决民事婚姻登记效力纠纷。用行政诉讼解决婚姻效力纠纷是行政审判干民事活，[ 在房屋登记产权纠纷中也存在这种现象。]这就如同“裁缝师傅干木匠活”，根本无法下刀。但这种作法却一直无法颠覆。可以说，这是一个根深蒂固的、历史性的、普遍性的、重大的习惯性错误，亟待拨乱反正。程序瑕疵婚姻行政诉讼酿成了全国最集中、最多的群体性错案，婚姻登记机关也成为 “全国头号冤大头”。
　　　登记程序瑕疵婚姻纠纷当事人所争议的并不是婚姻登记程序违法与否，而是登记程序违法是否影响婚姻的效力，能否产生婚姻的法律效果。判断程序瑕疵婚姻的效力虽然也涉及到婚姻登记程序违法与否问题，但登记程序违法与否，只是用以主张婚姻是否成立或有效的事实和理由，而不是争议标的，其真正争议标的是婚姻关系及其效力，即婚姻关系是否成立或有效。
　　　在家事诉讼中，本来有一个解决婚姻登记程序引起纠纷的诉种，即“确认婚姻成立与不成立之诉”。但由于我国没有家事程序法，长期以来，民事诉讼一直拒绝受理和审查瑕疵婚姻效力纠纷，当事人在通过民事诉讼无法解决的情况下，被迫采取“曲线救国”的行政诉讼路线。而在行政诉讼中，只能将“登记行为”作为婚姻登记程序瑕疵纠纷争议标的，并将登记行为的“合法性”作为判断标准。这实际上转移了此类纠纷的真正焦点，歪曲了此类纠纷的基本性质。
　　　行政诉讼解决瑕疵婚姻的障碍很多，至少有十大缺陷以上。其中致命障碍有：
　　　第一、程序瑕疵婚姻所争议的真正标的是当事人之间婚姻关系及其效力，这是典型的民事纠纷，将其作为行政案件属于定性错误。
　　　第二、婚姻登记机关不能成为民事婚姻效力纠纷的被告。民政机关当婚姻效力纠纷的被告，甚至当“无责被告”， 偏离了行政审判的宗旨。
　　　第三、行政诉讼程序不具有审理瑕疵婚姻效力纠纷的 “合法资格”。作为解决某一具体纠纷的诉讼机制，不仅要与其性质相符，而且必须适用于某类纠纷的全部情形，具有普遍适用价值或指导意义。而行政诉讼时效、证据规则、审查对象、判断标准等均不适用瑕疵婚姻效力纠纷，无法承载或完成其应有的诉讼使命，不符合一项诉讼制度存在的价值，不具有审理瑕疵婚姻效力纠纷的 “合法资格”。
　　　婚姻法解释三草率规定通过行政诉讼解决婚姻登记效力纠纷，但事实上解决不了。解释三出台后各地处理的婚姻案件，仍然问题重重。这里仅列举几个有代表性的案件，以资说明。
　　　【案例1】2012年5月7日湖南省益阳市资阳区人民法院（2012）资行初字第02号判决，撤销使用他人身份结婚案。冒用原告身份的第三人张宇系原告继母的外甥女，2006年因不到法定从业年龄，为外出打工，找原告继母帮忙，利用原告的户口信息在公安机关办理了二代身份证，直至申请办理结婚登记时，都一直冒用原告的身份信息，2012年2月原告无法登记结婚，便将登记机关推上被告席，请求撤销他人婚姻。法院判决支持了原告请求。[欧阳灵与益阳市资阳区民政局民政行政登记一案，http://www.chinacourt.org/paper/detail/2012/08/id/808188.shtml ]
　　　【案例2】 2012年7月26日《人民法院报》刊载的山东“即墨案”。即墨法院2012年初撤销了2005年的虚假身份结婚案。[　当事人弄虚作假骗取的结婚登记应予撤销 ——山东即墨法院判决高萍丽诉即墨民政局结婚行政登记案
人民法院报第06版：案例指导2012年7月26日 http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2012-07/26/content_48315.htm ]
　　　上述两个案件不仅存在超行政诉讼时效问题，【案例1】还存在定性（是侵害姓名权纠纷还是婚姻纠纷）问题和原告有无权利请求撤销他人婚姻问题。更重要的是，两个案件法院都明确认定婚姻登记机关无过错（因为民政机关根据公安机关出具的身份证件办理婚姻登记何错之有？），但登记机关仍然“垫背”当“无责被告”。这实际是把行政诉讼对行政机关的监督演变为行政机关当 “虚拟被告”或“桥梁被告”，以便制造一个完整、合格的行政诉讼案件。
　　　更可笑的是，把婚姻登记机关绑架到司法中来，只是为了解决当事人的民事婚姻效力，这不仅使诉讼复杂化，浪费行政司法资源，也使行政诉讼变调、变味、变质。
　　　因而，即是登记机关有过错，也不能当婚姻效力纠纷的被告。这就如同法院判错案件，不能将法院作为民事争议案件的一方当事人一样。
　　　【案例3】原告1989年登记结婚，因婚姻登记存在瑕疵，2011年9月26日安徽省宁国市法院驳回了原告的民事离婚诉讼，要求其通过行政诉讼解决。[宁国市政府信息化中心网，http://www.ningguo.gov.cn/xxgk/xilan.jsp?article_id=40633]
　　　这样的案件还很多，如济南市2011年撤销了1986年张某因不到法定婚龄，以其亲属赵某的名义与陈某到民政机关申请结婚登记；山东省滕州市法院2009年撤销了孔老大冒用孔老二之名与原告侯某1993年登记婚姻案；金湾区法院2010年驳回了李女士用姐姐的身份证与吴明于1989年登记结婚的离婚起诉；济南市历城区法院2010年撤销了1990年张娟不够结婚年龄冒用张玲身份与陈某结婚案；江苏如东县男子王某与女子张某1993年结婚，2000年3月张某突然不辞而别，2011年10月王某起诉离婚被法院判决驳回离婚起诉；1990年3月廖先生与?l女士登记结婚。2006年4月?l女士以外出工作为由离家出走，下落不明。2010年廖先生诉至法院，要求与?l女士离婚。法庭审理中发现，结婚证上?l女士的年龄改动过。廖先生无法提供?l女士的身份情况，经调婚姻底档亦无法查明?l女士身份。北京市丰台区法院裁定驳回原告廖先生的离婚起诉。 这类案件随处可见，举不胜举。
　　　象这类案件，既超过了行政诉讼时效，也涉及对登记婚姻与事实婚姻效力双重判断问题。民事诉讼拒绝受理或驳回起诉，行政诉讼也会因超过诉讼时效而遭驳回起诉，当事人将会面临“喊天无路”的困境。即是有些法院违反行政诉讼时效受理并撤销了婚姻登记，但当事人都是1994年4月1日前登记结婚，其登记婚姻被撤销后，其事实婚姻效力又如何解决？往往回会导致当事人误判双方无婚而再婚构成重婚。这类案件，行政诉讼根本解决不了。
　　　【案例4】2012年07月06日正义网报道：北京西城区的一对男女1997年结婚，2010年离婚诉讼时，女方提供了了2001年的一个“离婚证”，因“离婚证” 的真假，引起了离婚效力认定，为此先后两次民事诉讼和一次行政诉讼，最终还是没有得到解决，当事人被迫向检察院申诉亦无结果。[三次离婚两次诉讼涉及离婚证效力的认定，其中一次撤诉，一次裁定驳回。然后行政诉讼诉因讼时效问题亦遭驳回。向检察院申诉亦没有支持。]
　　　西城区“真假离婚证”案，暴露或证明三个问题：一是没有将离婚与婚姻效力合并审理；二是没有适用身份关系职权主义审理原则；三是行政诉讼解决不了婚姻效力纠纷。1、该案应当将离婚与离婚效力合并审理，在民事诉讼中直接确认婚姻效力。 2、法官应当在民事诉讼中依职权查明并判断离婚证的真假和效力。3、行政诉讼无法解决或不能解决此类案件。一是超过了行政诉讼时效；二是确认是否离婚或离婚证效力，属于民事婚姻关系，民政机关不能成为被告。假如离婚证是当事人伪造的，民政机关当被告岂不荒唐。
　　　上述案件说明登记程序瑕疵婚姻“借道行使”的路径不同，应当回到自己的轨道上来。
　　　行政诉讼解决婚姻登记效力纠纷，既缺乏法律根据和理论根据，又弊端甚多，根本无法完成其诉讼使命。民事程序（家事程序）才是解决登记程序瑕疵婚姻纠纷的有效而正确的途径。有关这方面的问题，可参考王礼仁《婚姻诉讼前沿离婚与审判实务》（第13章），人民法院出版社，2009年5月出版；王礼仁《解决婚姻行政诉讼与民事诉讼“打架”之路径》，《法律适用》2011年 第2期； 王礼仁《瑕疵案件何以上榜“案例指导”》（对山东“即墨案”的评析），中国民商法律网；王礼仁《婚姻瑕疵纠纷行政诉讼十大缺陷》，北京大学法律信息网；王礼仁《对最高法、北京、浙江高院关于瑕疵婚姻诉讼程序规定之批判》，北京大学法律信息网。
　　　（二）将婚姻诉讼等同于一般财产诉讼，忽视职权主义色彩
　　　没有家事诉讼法，法官一般不知道有人事诉讼（家事诉讼）的特别规则，在处理婚姻案件时，根本没有区分财产诉讼与人事诉讼，将身份关系诉讼等同于一般财产诉讼，最突出的表现就是忽视婚姻案件职权主义诉讼的特点或色彩 。
　　　1、法官不依职权调查收集证据，完全依靠当事人举证定案
海南省海口市人民政府


海口市人民政府令第 72号


《海口市扶持医药产业发展若干规定》已经 2008年 12月26日十四届市政府第35次常务会议审议通过，现予以发布，自发布之日起施行。

市长：徐唐先

二○○八年十二月二十九日

海口市扶持医药产业发展若干规定

第一条 为扶持本市医药产业，加快实现本市经济发展战略目标，根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本规定适用于在本市注册的药品生产、经营企业及药品研发机构。

本规定所指医药产业包括药品研发、生产、流通及医疗器械等行业。

第三条 在市工业发展资金中分设市医药产业发展专项资金(以下简称专项资金)，用于扶持我市医药产业发展。市医药产业每年的税收增量市级留成部分及省财政对市医药产业的扶持资金作为补充。同时，积极争取国家、省有关部门资金的支持。

第四条 市工业主管部门具体负责协调本规定的实施。本规定所涉及的扶持优惠政策按年度进行兑现，要求申报单位在每年二季度前向市工业主管部门申报，过期视为放弃。工业主管部门按程序受理、核准后报市人民政府审批执行，具体操作细则另定。

第五条 鼓励新药研发和自主创新。对取得国家药监部门新药证书和生产批件并落户本地生产的新药，给予一次性资助。资助标准为：一类新药(含中药、化药)50万元;二类新药(含中药、化药)20万元。

第六条 鼓励医药科技创新。鼓励医药生产企业和研发机构在新药研制过程中，积极申报我市科技三项经费。市政府在同等条件下优先支持医药企业。

第七条 鼓励扶持新建、技改医药生产型项目。新建、扩建医药生产项目的厂房及研发类建筑，一律免交市政建设配套费。

第八条 鼓励引进优质医药项目。凡在批准注册登记之日起至规定时间内建成投产的新办企业，投产后2年内企业年度最高净入库税收(包括国税、地税，以国税局、地税局出具的证明为据)达 10万元/亩，且年税收额达到 300万元以上的，一次性从专项资金给予其所交纳的土地款额的 10%的奖励。在此基础上，每亩税收增加1万元的，增加其交纳土地款额1%的奖励。

第九条 鼓励扶持医药项目建设。落户我市的新建或技改医药工业项目，在规定时间内安装调试完成并投产的，对其购入主要新增生产设备投资额2000万元及以上的，凭购置发票(以国税部门抵扣税凭证为据)和付款凭证一次性从专项资金中给予设备款 3%的资助。

第十条 鼓励扶持新建医药企业。新建投产的医药生产企业，自投产之日起三年内，企业年度缴纳增值税达到300万元以上的，当年按所缴纳增值税的市级留成部分，由专项资金给予100%的扶持。三年后五年内按所缴纳增值税的环比增量的市级留成部分，由专项资金给予 60%的扶持。

第十一条 鼓励支持非新建医药生产企业创税。全市非新建医药生产企业，以历年(自 2003年以来)年度缴纳增值税最高额为基数，当年实缴增值税增量达到 30万元以上的，增量税额的市级留成部分由专项资金给予 100%的扶持。

第十二条 鼓励支持医药流通企业创税。全市医药流通企业，以历年(自 2003年以来)年度缴纳增值税最高额为基数，当年实缴增值税增量达到30万元以上的，增量税额的市级留成部分由专项资金给予40%的扶持。

第十三条 鼓励医药企业做大做强。鼓励本市医药企业收购、兼并或重组，被收购、兼并或重组的医药企业缴纳的房产税和土地使用税(凭税务部门完税证明)自收购、兼并或重组之日起三年内，一次性按实缴税额的 10%由专项资金给以补贴，但最高不超过10万元。

第十四条 本规定各条款所涉及的奖励如与市政府其他相关规定有重复的，仅就高兑现一次奖励。

第十五条 本规定具体应用的问题由市工业主管部门负责解释。

第十六条 本规定自发布之日起施行。2004年 7月 28日市人民政府令第45号发布的《海口市鼓励投资发展医药产业的若干规定》同时废止。