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鞍山市殡葬管理实施办法

作者:法律资料网 时间:2024-06-24 20:09:56  浏览:8487   来源:法律资料网
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鞍山市殡葬管理实施办法

辽宁省鞍山市人民政府


鞍山市人民政府令第104号


  《鞍山市殡葬管理实施办法》业经1999年7月27日市政府第12届53次常务会议讨论通过,现予以发布施行。

                            市长:张利藩
                          一九九九年七月三十日
             鞍山市殡葬管理实施办法

第一章 总则





  第一条 为加强殡葬管理,深化殡葬改革,促进社会主义精神文明建设,根据国务院《殡葬管理条例》和《辽宁省殡葬管理实施办法》,结合我市实际,制定本办法。


  第二条 本办法适用于本市行政区域内的丧葬活动、殡仪服务和殡葬管理。


  第三条 殡葬管理工作应提倡文明、节俭办丧事,破除封建迷信和丧葬陋习,坚持火葬,改革土葬,节约殡葬用地,保护自然环境。


  第四条 各级人民政府应把殡葬管理工作列入社会发展计划和城乡建设,重视殡葬工作改革。


  第五条 市民政局是本市殡葬管理工作的行政主管部门,市殡葬管理处负责本市殡葬工作的监督检查和业务指导。
  各县(市)区民政局负责本行政区域内的殡葬管理工作。
  各级公安、工商、建设、土地、林业、文化、卫生等部门和新闻单位应按各自职责,配合民政部门共同做好殡葬管理工作。


  第六条 殡葬行业实行统一管理,未经民政部门批准,任何单位和个人不得在本市开展殡葬业务。


  第七条 城区街道办事处和居民委员会、乡(镇)人民政府和村民委员会以及机关、团体、企业、事业单位,负责对本辖区、本单位人员进行殡葬改革的宣传教育。

第二章 殡葬设施管理





  第八条 殡仪馆、公墓等社会公共服务设施,由县(市)以上民政部门根据需要设置,并按规定履行审批手续。其它任何单位和个人不得擅自经营。


  第九条 公墓由殡葬事业单位建设并经营管理。经批准的公益性墓地由村民委员会管理。
  公益性墓地不得对外经营殡葬业务,不准埋葬本村村民骨灰,并不得收取任何费用。


  第十条 安放骨灰的公墓每个墓穴平均占地面积不得超过1平方米;允许土葬的回族等信仰伊斯兰教的少数民族的土葬墓穴平均占地面积不得超过4平方米。
  在公墓内安葬骨灰的,应按规定交纳墓穴安葬管理费。墓穴安葬管理费按年计算,一次性收费最长不得超过20年。期满继续使用的,仍需交纳费用;逾期3个月不交纳的,按无主墓穴处理。
  严禁倒卖、传销墓地和墓穴;公墓以外不得建墓立碑;不得建宗族墓。


  第十一条 发布和设置涉及公墓等殡葬业务的广告,必须经殡葬管理部门审查同意后,到工商、建设等部门办理审批手续。

第三章 遗体处理和丧事活动管理





  第十二条 本市居(村)民死亡的,除回族等信仰伊斯兰教的少数民族外,一律就地火化,不得以任何理由土葬。


  第十三条 尊重回族等信仰伊斯兰教的少数民族的丧葬习俗,允许土葬的,应在指定地点安葬;对自愿实行火葬的,任何单位和个人不得干涉。


  第十四条 办理尸体火化手续,应当提供下列有效证件:
  (一)本市居民死亡(含非正常死亡,下同),凭医院或地段医院开具的《居民死亡医学证明书》和死亡人员户口所在公安机关出具的户口注销证明;
  (二)非本市人员死亡,凭医院或死亡地公安机关出具的死亡证明;
  (三)无名尸体,凭县级以上公安机关出具的死亡证明。


  第十五条 市辖以外地区人员在鞍死亡的,除回族等信仰伊斯兰教的少数民族外,一律就地火化;特殊情况尸体需外运的,须经市殡葬管理处批准。


  第十六条 非运尸专用车不得接运尸体,医院对非运尸专用车不得接待。本市城区居民死亡的,必须使用市殡仪服务中心或市回族殡葬服务部的运尸专用车。县(市)居(村)民死亡,必须使用当地殡仪服务单位或回族殡葬服务部的运尸专用车,严禁使用其它车辆运送尸体。外市、县运尸专用车未经鞍山市殡葬管理处同意,不准来本市接运尸体,医院不得擅自接待。


  第十七条 殡仪服务单位运输遗体必须进行必要的技术处理,确保卫生,防止污染环境。对患有烈性传染病的尸体,医疗、殡仪服务单位要采取防止传染的措施,并在24小时内火化。


  第十八条 骨灰处理应移风易俗,不占或少占土地。提倡骨灰入土植树、撒向江河土地,也可寄存殡仪服务单位骨灰堂或在经批准的经营性公墓或公益性公墓内安葬。


  第十九条 禁止殡仪活动中妨害公共秩序、危害公共安全、有碍市容环境卫生和侵犯他人合法权益的行为。
  城镇办丧事,禁止在户外搭灵棚、设灵堂;禁止摆放花圈和纸牛、纸马等封建迷信用品;禁止抛撒纸钱;禁止在殡仪场所之外搞丧事吹奏或高音播放哀乐;禁止在禁火区焚烧花圈和祭品;禁止在禁放区、禁放期燃放烟花爆竹。
  市区举办丧事活动一律在市殡仪服务中心进行。


  第二十条 在市区医院死亡的人员,除回族等信仰伊斯兰教的少数民族外,由医院督促其家属立即通知市殡仪服务中心,市殡仪服务中心要在接到通知后30分钟之内(特殊天气和交通情况除外)派运尸专用车赶到医院并及时将尸体运回服务中心冷藏。根据丧家需要,殡仪服务中心可为死者提供穿衣、整容等殡仪服务。市区人员在家中死亡的,除回族等信仰伊斯兰教的少数民族外,其家属应立即通知市殡仪服务中心,并由市殡仪服务中心提供上述服务。
  各县(市)可根据当地实际进行规范管理。


  第二十一条 信教群众举行丧事宗教仪式,应在政府批准开放的宗教活动场所内进行。


  第二十二条 殡仪服务项目收费按国家和省、市物价部门有关规定执行。


  第二十三条 殡仪服务人员应当遵守职业道德,实行规范、文明服务。

第四章 殡葬设备和殡葬用品管理





  第二十四条 火化机和运尸车等殡葬设备,要符合国家规定的技术和卫生标准。


  第二十五条 市区丧葬用品生产、销售由市殡仪服务中心统一经营管理。禁止其他任何单位和个人生产、销售花圈、寿衣、骨灰盒和墓碑等丧葬用品。县(市)丧葬用品的生产、销售必须经民政部门批准后,方可到工商行政管理部门登记注册。


  第二十六条 禁止制造、销售棺木和纸牛、纸马等封建迷信的丧葬用品。

第五章 法律责任





  第二十七条 未经批准,擅自建立殡葬设施的,由民政部门会同建设、土地、林业等行政管理部门予以取缔,责令恢复原状,没收违法所得,并处违法所得1至3倍的罚款。
  占用耕地建坟,破坏种植条件的,由土地行政管理部门责令限期改正,并处以土地复垦费2倍以下的罚款。


  第二十八条 公益性公墓收取费用并从事经营活动的,由当地民政部门责令退还所收费用,并处每座墓穴500元的罚款;对埋葬本村以外人员骨灰的,责令其迁葬。


  第二十九条 对违反本办法第十条规定,墓穴占地面积超过标准的,由当地民政部门责令改正,并处每座墓穴500元罚款。倒卖、传销墓穴的,由民政部门处以1万元至3万元的罚款。


  第三十条 凡未经民政、工商行政管理部门批准和登记,擅自承办、经营丧葬业务的,由民政部门会同工商行政管理部门予以取缔,并由工商行政管理部门依照有关法律、法规予以处罚。


  第三十一条 未经批准擅自发布、设置殡葬广告的,由工商、建设等部门依据广告管理的有关规定予以处罚。


  第三十二条 违反本办法第十二条规定,应予火化而不实行火化的,由当地民政部门责令其家属改正;对拒不改正的,当地民政部门可强制执行,执行费用全部由责任人承担并处1000元罚款。


  第三十三条 允许土葬的回族等信仰伊斯兰教的少数民族人员死亡后,遗体未在指定地点埋葬的,由民族宗教事务委员会责令责任人迁葬。


  第三十四条 未经市殡葬管理处同意外运尸体,或以非殡仪服务单位运尸专用车运送尸体,以及外市运尸专用车未经批准来本市接运尸体的,由公安交通部门配合民政部门拦截车辆进行检查,并由民政部门对责任人处以1000元罚款。


  第三十五条 违反本办法第十八条规定,骨灰入棺埋葬或乱埋滥葬的,由当地民政部门责令其改葬或深葬;对拒不执行的,民政部门可强行平毁,并对责任人处以1000元罚款。


  第三十六条 对违反本办法第十九条规定,分别按下列规定给予下列处罚:
  (一)对户外搭灵棚、设灵堂的,由县(市)区民政部门责令其拆除;对拒不服从的,民政部门可强制执行,并没收其物品,处200元罚款。对向外租、借灵棚器材的单位和个人由县(市)区民政部门处以1000元至3000元罚款。
  (二)对办丧事摆放花圈和封建迷信丧葬用品的,由县(市)区民政部门处以200元罚款。
  (三)对在殡仪场所外为丧事吹奏的,由县(市)区文化部门没收吹奏器具,并处200元罚款。
  (四)对在禁火区焚烧花圈等祭品以及在禁放区、禁放期燃放烟花爆竹的,由公安部门按有关规定处罚。


  第三十七条 违反本办法第二十四、二十五、二十六条规定的,由当地民政和工商行政管理部门分别给予下列处罚:
  (一)擅自制造、销售殡葬用品的单位和个人,由县以上民政部门会同工商行政管理部门予以取缔,由工商行政管理部门依照有关法律、法规予以处罚。
  (二)制造、销售不符合国家技术标准的殡葬设备的,由县以上民政部门会同工商行政管理部门责令停止制造、销售,可并处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款。
  (三)制造、销售纸钱以及纸扎实物等封建迷信殡葬用品或制造、销售棺木的,由县以上民政部门会同工商行政管理部门予以没收,可并处制造、销售金额1倍以上3倍以下的罚款。


  第三十八条 对殡仪服务人员违反职业道德,索取财物的,由上级主管部门责令其如数退还,并视情节轻重给予行政处分。


  第三十九条 殡葬管理人员在执行公务中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由所在单位或上级主管部门根据情节轻重给予行政处分;构成犯罪的依法追究刑事责任。


  第四十条 对拒绝、妨碍殡葬管理工作人员依法执行公务或侮辱、殴打管理工作人员的,由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第四十一条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的,作出行政处罚的机关可申请人民法院强制执行。

第六章 附则




  第四十二条 本办法应用中的具体问题由市民政局负责解释。


  第四十三条 本办法自公布之日起施行。

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广东省新型墙体材料专项基金征收使用管理实施办法

广东省财政厅 广东省建设厅


广东省新型墙体材料专项基金征收使用管理实施办法



  (广东省财政厅广东省建设厅2009年4月14日以粤财综〔2009〕53号发布 自2009年5月1日起施行)



  第一章 总 则

  第一条 为加强新型墙体材料专项基金征收、使用管理,加快推广新型墙体材料,促进节约能源和保护耕地,根据《财政部、国家发展改革委关于印发〈新型墙体材料专项基金征收使用管理办法〉的通知》(财综〔2007〕77号)以及省政府的有关规定,制定本办法。

  第二条 新型墙体材料专项基金(以下简称专项基金)属于政府性基金,按工程隶属关系,分别由省、市、县(县级市,下同)分级征收,全额纳入同级财政预算管理,实行专款专用,年终结余结转下年安排使用。

  第三条 专项基金由各级建设行政主管部门(或墙体材料革新办公室,以下简称墙革办)负责征收和使用管理,各级建设行政主管部门(或墙革办)可根据本地实际情况委托其他单位代为征收。

  第四条 专项基金征收、使用和管理应当接受财政、审计和新型墙体材料行政主管部门的监督检查。

第二章 征 收

  第五条 凡在本省行政区域内新建、扩建、改建的建筑工程,建设单位应当在办理建设工程施工许可证前,按照建设项目批准文件或规划审批确定的建筑面积一次足额预缴专项基金,标准为每平方米10元。

  建设单位持已预缴专项基金的财政票据,向建设行政主管部门办理建设工程施工许可证。

  第六条 国家、外省、外资及部队在广东投资的建筑工程项目,在省有关行政主管部门办理有关施工手续的,由省建设行政主管部门(或墙革办)负责征收;在市、县有关行政主管部门办理有关施工手续的,分别由市、县建设行政主管部门(或墙革办)负责征收。

  省属的建筑工程项目,在市、县有关行政主管部门办理有关施工手续的,由省建设行政主管部门(或墙革办)委托市、县建设行政主管部门(或墙革办)代征收。

  第七条 建设单位在建筑工程基础完工回填土前和主体工程完工后抹灰(批荡)前,应分别向建设行政主管部门(或墙革办)书面提出项目现场验收申请。建设行政主管部门(或墙革办)收到验收申请后,应及时完成现场验收,并做好现场验收记录。经验收的项目,建设单位应于主体工程竣工后30日内申请办理专项基金返退结算,并提交专项基金返退申请表、建设行政主管部门(或墙革办)出具的使用墙体材料验收记录、专项基金预收款票据、购进新型墙体材料的全部原始凭证和主体工程验收备案报告等资料。各级建设行政主管部门(或墙革办)应按以下规定及时办理专项基金的清算手续,多退少补。

  建筑工程全部(含基础部分)按规定使用新型墙体材料的,专项基金预收款返退100%;使用新型墙体材料占墙体材料总使用量实际比例达到60%的,专项基金按以下比例返退:使用新型墙体材料比例大于90%小于100%(含90%不含100%,下同)的,专项基金预收款返退90%;使用新型墙体材料比例大于80%小于90%的,专项基金预收款返退80%;使用新型墙体材料比例大于70%小于80%的,专项基金预收款返退70%;使用新型墙体材料比例大于60%小于70%的,专项基金预收款返退60%。

  专项基金有以下情况之一的不予返退:使用新型墙体材料比例未达到60%的;逾期未申请返退专项基金的;建筑工程基础完工已回填土或主体工程完工已抹灰(批荡)而难以查验其使用新型墙体材料情况的;使用未经建设行政主管部门(或墙革办)确认的新型墙体材料的;使用国家和省明令禁止的墙体材料的;违反建筑节能强制性标准或未通过建筑节能工程分部验收的。

  本文下发前预缴的专项基金,返退标准按原规定执行。

  专项基金不得重复收取,也不得在墙体材料销售环节征收,严禁在专项基金外加收任何名目的保证金或押金。

  第八条 除国务院、财政部规定外,任何地方、部门和单位不得擅自改变专项基金征收对象、扩大征收范围、提高征收标准或减、免、缓征专项基金。

  第九条 征收(预收、退费、结算)专项基金时,应使用省财政厅统一印制的《广东省政府性基金(预收、退费、结算)通用票据》。票据的使用和管理按照省财政部门的统一规定执行。

  第十条 建设单位缴纳的专项基金(不予返退部分),计入建安工程成本。

  第十一条 各级建设行政主管部门(或墙革办)及其委托单位征收的专项基金预收款应先全额缴入经本级财政部门同意设立的“新型墙体材料专项基金结算专户”(以下简称“结算专户”)。准予返退的预收款,由建设行政主管部门(或墙革办)会同财政部门审批后办理资金的返退;不予返退的预收款,由建设行政主管部门(或墙革办)会同财政部门于清算的当天或次日上午(节假日顺延)从结算专户划转缴入同级国库。

  已实行非税收入收缴制度改革的地区,按改革后的程序办理专项基金的预收、返退和缴库手续。

  结算专户应设置“新型墙体材料专项基金预收款”和“新型墙体材料专项基金缴库款”两个明细科目核算。

  第十二条 专项基金收入在“政府收支分类科目”列第103类“非税收入”01款“政府性基金收入”19项“新型墙体材料专项基金收入”。

  第十三条 专项基金代征手续费按实际代征缴入国库的2‰比例,由同级财政部门通过专项基金支出预算安排和拨付。

第三章 使 用

  第十四条 专项基金必须专款专用,使用范围包括:

  (一)新型墙体材料生产技术改造和设备更新的贴息和补助;

  (二)新型墙体材料新产品、新工艺及应用技术的研究和推广,以及相关标准、规范和图集的制定;

  (三)新型墙体材料示范项目和农村新型墙体材料示范房建设及试点工程的补贴;

  (四)发展新型墙体材料的宣传、培训;

  (五)代征手续费;

  (六)经地方同级财政部门批准与发展新型墙体材料有关的其他开支。

  第十五条 各级建设行政主管部门(或墙革办)履行职能所必需的经费,由同级财政部门通过部门预算予以核拨,不得从专项基金中列支。

  第十六条 专项基金收支预算编制、预决算管理和资金财务管理,按照同级财政部门的规定执行。各级建设行政主管部门(或墙革办)应将专项基金年度收支情况报同级新型墙体材料行政主管部门和上级建设行政主管部门(或墙革办)。

  第十七条 专项基金用于新型墙体材料基本建设工程或技术改造项目的,必须符合国家产业政策,并按照下列程序办理:

  (一)由使用单位提出书面申请及项目可行性报告;

  (二)由建设行政主管部门(或墙革办)组织专家对项目可行性报告进行审查;

  (三)基本建设、技术改造和科研开发项目,应按国家规定的审批程序和管理权限办理;

  (四)经建设行政主管部门(或墙革办)审核后,报同级财政部门审批,纳入专项基金年度预算;

  (五)财政部门根据专项基金年度预算拨付项目资金。

  第十八条 专项基金用于科研开发项目的,应组织调研,符合墙改科研开发项目立项要求的,由项目承建单位提出科研开发项目计划任务书,建设行政主管部门(或墙革办)组织专家论证后报同级财政部门审批。建设行政主管部门(或墙革办)应与项目承担单位签订《墙材革新科研开发项目合同书》,项目完成后,由建设行政主管部门(或墙革办)会同有关部门验收。

  第十九条 专项基金用于固定资产投资和更新改造的,作为增加国家资本金处理。

  第二十条 专项基金支出在“政府收支分类科目”列第215类“工业商业金融等事务”03款“建筑业”04项“新型墙体材料专项基金支出”。

第四章 法律责任

  第二十一条 建设单位不及时足额缴纳专项基金的,由各级建设行政主管部门(或墙革办)及其委托单位督促补缴应缴的专项基金,并自滞纳之日起,按日加收应缴未缴专项基金万分之五的滞纳金。

  第二十二条 建设单位虚报建筑面积以及新型墙体材料购进数量的,由各级建设行政主管部门(或墙革办)及其委托单位责令改正,并限期补缴应缴的专项基金。

  第二十三条 各级建设行政主管部门(或墙革办)及其委托单位不按本实施办法规定征收新型墙体材料专项基金,不按规定使用省财政厅统一印制的财政票据,或者截留、挤占、挪用专项基金的,由同级财政部门责令改正,并按照《财政违法行为处罚处分条例》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等法律、法规的规定追究法律责任。

第五章 附 则

  第二十四条 本办法由省财政厅会同省建设厅负责解释。

  第二十五条 本办法自2009年5月1日起执行,省财政厅、省建设厅《关于新型墙体材料专项基金征收和使用管理有关问题的通知》(粤财综〔2005〕164号)同时废止。




中国共产党执政合法性的转型及其路径选择

熊利民


  摘 要:改革开放前,中国共产党的执政合法性是以意识形态为中心的。20世纪70年代末,意识形态中心型的合法性出现危机。以邓小平为代表的中国共产党人,把合法性基础由以意识形态为中心转移到以经济绩效为中心上来,成功地实现了合法性的第一次转型。当前,经济绩效主导的执政合法性面临着新的挑战,创新执政合法性,实现执政合法性的第二次转型是共产党执政合法性建设面临的重要任务。
  关键词:中国共产党;执政合法性;执政能力
  中国共产党加强执政能力建设的基础是加强执政合法性建设。要提高执政能力,执政党需要适应历史条件的变化,及时变革合法性的基础,推动执政合法性向现代合法性的转型。本文拟对中国共产党执政合法性转型的趋向及其途径作粗浅的分析。
  一、第一次合法性的转型:从意识形态中心型向经济绩效中心型的转变
  合法性是指民众对现存政治统治的信任、支持和认同。一个执政党是否拥有合法性,就看它是否得到人民的拥护及其程度如何。用邓小平的话说,就是“人民支持不支持、拥护不拥护、答应不答应”。合法性被看作是有效统治和政治稳定的基础,只有当执政党获得人民自愿的拥护时,其统治才更有效力,才更能保持政局的稳定。反之,执政党的号召和动员能力就会被削弱甚至失效,最终会导致政治动荡、政权丧失。因此,“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”。随着中华人民共和国的成立,中国共产党的执政地位得以确立。此后,中国共产党为巩固自己的执政合法性地位做出了不懈的努力和探索。
  大致说来,改革开放前,中国共产党的执政合法性是以意识形态为主导的。“在建立社会主义市场经济体制以前,中国共产党主要凭借马克思主义的主流意识形态来培育民众的认同感以凝聚人心,从而控制和领导国家政治生活。”“意识形态是关于建设理想社会的总体观念和信仰系统”,它是维系一个政治系统合法性的不可缺少的资源,它所具有的价值引导功能、教育功能、社会整合功能以及规范功能,有助于培养社会成员对政治权威的合法性情感,使社会成员产生和坚持关于合法性的信仰和信念,从而赢得社会成员的广泛支持和普遍认同。马克思主义是无产阶级政党的意识形态,它的人民性、革命性、真理性和先进性,决定了它具有巨大的意识形态感召力和魅力,必然会赢得众多的信仰者和广泛的认同。在民主革命时期,马克思主义为中国共产党作为中国革命领导者的必要性、必然性和合法性提供了充分的理论论证。而且,马克思列宁主义特别是中国化了的马克思列宁主义———毛泽东思想因成功地指导中国人民进行了反帝反封建的革命,赢得了民族独立和民族解放,消灭了剥削和压迫,建立了新中国而获得了绝大多数民众的拥护。中国共产党执政后,马克思主义意识形态与国家权力相结合,上升成为占统治地位的意识形态,继续为中国共产党的执政合法性提供支撑。中国共产党通过国家宣传机器进行马列主义、毛泽东思想、社会主义和共产主义宣传及灌输,使社会公众逐步形成、强化与之相适应的理想、信仰、价值观、道德准则和社会心理等,从而使马克思主义意识形态所体现的阶级内涵与价值诉求成为全社会公认的主流社会意识。人民对马克思主义的信仰、对社会主义的信念和对社会主义道路的追求成了共产党执政合法性的主要源泉。回顾历史我们看到,建国后正是人民对党倡导的社会主义和共产主义美好社会的憧憬,使得党赢得了巨大的号召力和动员力。相信党能领导人民建设美好社会,过上幸福生活的信念,使人民对党的执政充满了期待,产生了对党执政的“预支性的合法性”支持。这种支持甚至在出现“大跃进”和人民公社化运动的政策性失误以及随后出现的三年经济困难局面下都未曾动摇过。为了“美好的明天”,人民群众甘愿忍受现时生活上的困难。坚信“ 面包会有的”、“社会主义的美好明天会到来的”信仰,使中国共产党即使在新中国的艰辛岁月里都赢得了人民的支持。总起来看,从新中国成立到改革开放前,来自社会主义意识形态的信仰力是支撑执政合法性的关键因素。当然,该时期执政党的合法性来源不是唯一的,除了意识形态来源外,还有绩效( 建国初经济建设的巨大成功)、个人魅力(毛泽东的人格魅力)、历史传统(个人崇拜等)等来源,这些都为当时中国共产党的执政赢得了合法性。但比较而言,意识形态在整个合法性基础中占了主导地位。因此,从总体上说,这个时期的合法性是意识形态中心型的。
  意识形态中心型的合法性要维持得持久,需要把意识形态训导与执政绩效,特别是经济绩效有机结合起来。“共产主义意识形态是一种基于实质合理性的诉求,它天然要求政绩的支撑。”意识形态的先进性、真理性和人民性只有最终体现在给老百姓带来实实在在的物质利益上,才能充分地生成合法性。如果意识形态的优越性得不到政绩的有效支撑,意识形态就会失去真理的力量,意识形态占主导地位的合法性就面临着危机。如同马克思指出的:“‘思想’一旦离开‘利益’,就一定会使自己出丑。”应该说,新中国成立之初,我们党在意识形态训导与执政绩效的有机结合上做得是成功的,一方面进行社会主义的意识形态的宣传和灌输,同时,社会主义改造和社会主义建设也卓有成效,二者相互配合,相得益彰,党的执政合法性得到增强。但50年代后期“左”的错误思想开始出现和发展,“ 总的来说,就是对外封闭,对内以阶级斗争为纲,忽视发展生产力”。长期忽视发展生产力,导致国家的经济绩效每况愈下,人民不但没有得到期望已久的富裕生活,相反却陷入了普遍贫困的境地。为了维护人们对社会主义的信仰,维护执政合法性,从50年代末开始,毛泽东期望通过群众性政治运动甚至阶级斗争的方式来强化对意识形态的信仰。但适得其反,“以阶级斗争为纲”的不断升级,特别是“文化大革命”的发生,严重损害了党和社会主义在人们心目中的美好形象和神圣地位,从而也进一步损害了意识形态赋予党的合法性基础。到20世纪70年代末期,来源于社会主义意识形态的合法性已显现危机。重塑执政合法性,实现合法性的转型已是当务之急。
  为了重塑执政党的合法性基础,改革开放之初,以邓小平为代表的中国共产党人,在科学地总结了国内外历史经验教训的基础上,把合法性基础由以意识形态为中心转移到以经济绩效为中心上来,以经济发展来赢得社会成员普遍的支持。无疑,经济发展对于维护合法性具有重要作用,经济发展可以带来福利的改善,使社会成员对执政党产生较高的评价,从而有助于社会成员认同执政党。改革开放以来,中国共产党把工作中心转向经济建设,并牢牢抓住这个中心不动摇,大力发展生产力,使人民的生活水平迅速提高,由此赢得了人民群众对于党执政的充分信任和支持。正如邓小平所说:“ 中国人民在共产党领导下生活一天天好起来……,人民是拥护的,人民看到中国是大有希望的。”“人民现在为什么拥护我们?就是这十年有发展,发展很明显。”“不改革开放,不发展经济,不改善人民生活,只能是死路一条。基本路线要管一百年,动摇不得。只有坚持这条路线,人民才会相信你,拥护你。谁要改变三中全会以来的路线、方针、政策,老百姓不答应,谁就会被打倒。”
  向经济绩效主导的合法性的成功转型使中国共产党走出了意识形态合法性的危机,中国共产党执政合法性的资源得以扩大,党的执政和领导地位得以巩固和加强。
  二、当前经济绩效主导的合法性面临的新挑战
  应该看到,以经济绩效为主导的合法性是有一定的局限性的。能否保持经济的持续发展,从而支撑执政合法性,有时并不完全取决于人们的主观意志,客观因素可能给以经济绩效为主导的合法性带来许多变数。随着我国经济、政治和社会环境的变迁,经济绩效模式的合法性正面临着许多新的挑战。
  第一、“政绩困局”的挑战。从政治合法性的基础来看,合法性基础的构成是一个系统,这个系统是多种合法性资源要素构成的,经济增长只是其中要素之一。任何一个执政党要巩固自己的执政地位,必须尽可能占有更多的合法性资源,不能把合法性仅仅放在一两种资源的的基础上。如果把合法性仅仅放在一两种资源的基础上,一旦这种资源出现短缺和枯竭,执政党的合法性就会面临危机。靠经济增长来换取合法性就可能会遇到这个问题,这也就是亨廷顿在分析“政绩合法性”的时候提出的“政绩困局”的问题。当经济快速发展时,人们在不同程度上从中受益,生活水平在不断提高,人们就会拥护现有政治的统治。一旦经济增长速度放慢或停滞,人民生活水平不能稳步提高甚至恶化,执政党和政府的合法性就会受到怀疑。这种仅把经济发展作为政治稳定实现模式的实践的失败,在20世纪六七十年代许多发展中国家的教训中曾得到验证。比如马来西亚、印度尼西亚的实践。这些国家在经济快速发展时,政治合法性没有问题,可一旦经济停滞,社会矛盾马上就会爆发,执政党和政权就面临危机甚至倒台。尽管1978年以来我国经济高速增长,取得了令世人瞩目的成就,经济建设的巨大成就为执政党地位的稳固提供了重要支撑,但对于“政绩困局”我们应予以充分正视。应该看到,经济的发展因受到诸多因素限制,不可能始终保持高速发展的状态。首先,经济发展受自身规律的制约。一是经济发展具有明显的周期性,发展有快有慢,不可能总是快的;二是经济基数有大小之别,一般在经济基数较小时,经济增长较快,但随着基数不断增大,经济增长速度就会递减,不能总是保持很高的速度。其次,我们处在一个经济全球化的时代,全球化增加了经济安全的隐患,全球经济的相互依存可能使一国发生的经济危机像多米诺骨牌一样迅速殃及他国;全球自由投资的便利也增加了金融投机的可能性;经济市场化和全球化,也使得政府控制国民经济的能力弱化。这些都使经济增长的不确定性因素增加。因此,全球化时代把合法性建立在经济增长上,无异于把自己的命运寄托于全球化这个异己的偶然性力量。总之,由于经济发展内在规律等因素的影响,经济的周期性波动使政治体系难以完全避免经济衰退,此时执政党就可能会因经济发展受阻而遭遇合法性危机,对此,应给予足够的重视。
  第二、转型时期我国社会日益增长的现代性政治观念和需求的挑战。政治合法性具有与时俱进性,时代不同了,人们对政治合法性的要求也不同。在传统臣属型社会里,统治者愚民政策的实施及被统治者的愚昧落后,使得迷信政治大有市场,统治者往往借用超自然的力量(神、上帝等)来为自己的统治提供合法性依据,这使得“天命论”、“君权神授论”大行其道。但在一个向现代社会转型的社会里,随着政治的理性化和世俗化,“公民社会”的发育,公民文化素质的提高,公民的价值观念也在发生转变,现代政治观念如民主、平等、自由、法治、参与成为普遍的追求,由此导致人们对政治合法性的评价标准发生变化,传统的“ 君权神授论”自然难以再生成政治合法性,人们也不仅仅满足于政绩合法性,与民主法治等现代性政治观念相适应的政治合法性成为人们的更高追求。执政者能否及时地满足公民的现代性政治观念的期求,已经成为能否进一步获取合法性认同的重要因素。当前,我国的政治合法性正面临着这一问题的挑战。改革开放以来,随着社会主义市场经济的建立和经济全球化的发展,我国公民的民主意识、平等意识、参与意识、法制意识有了很大的提高,这些都使公民对党和政府扩大民主、依法执政有了更高的要求,公民自身的政治参与期望也大增。上述民主诉求如果得到有效满足,党和政府会从中赢得新的法理性合法资源。如果这种诉求得不到有效满足,特别是参与渠道不畅通,公民的参与欲望得不到实现,就会导致公民的失落感和挫折感,党和政府的合法性就会受到影响。值得我们重视的是,当前,我国政治建设领域存在着民主需求迅速增长与满足民主需求的制度化渠道的有效供给不足的矛盾。一方面,民主需求很快增长;另一方面,由于我国原有的公民直接参与政治的渠道不多、机制不完善,又加上政治制度的创新不可能在一夜之间完成,造成目前我国民主制度化的水平不高。这也成了制约我们扩大民主,满足民主需求的“瓶颈”。尽快解决这个“瓶颈”问题,满足人民日益增长的民主、法治等现代性政治需求,从中获取法理性合法资源,是执政党进行合法性建设面临的重要任务。
  第三、改革发展进程出现的严峻社会问题的挑战。1978年以来,我国市场化趋向的社会主义经济体制改革成效巨大,但由于体制转型,也由于我们对发展观的理解的片面等原因,导致了发展的结构性失衡,出现了公共权力腐败、工人下岗和失业、农民负担过重、社会分配不均、城乡和地区差距扩大、社会贫富分化等社会问题。这些社会问题可归结为两类,一个是腐败问题,一个是公平问题。这两大问题都对党的执政合法性构成了很大威胁。就腐败问题看。改革开放以来,个别掌握权力的党员干部放弃共产主义信念,抛弃为人民服务的宗旨,滥用权力、违法乱纪、贪污受贿、道德败坏、生活腐化,成为一大公害。腐败现象对执政合法性的危害在于,日趋严重的腐败现象败坏了党风,损坏了党和政府的形象,损害了党与人民群众的关系。现实生活中脱离群众的官僚主义和以权谋私等现象大量存在,在有的地方已造成了党群关系、干群关系的紧张。这些都大大消耗了执政党的合法性资源,侵蚀了执政党的合法性基础。
  就公平来看,改革开放以来,我们成功地解决了效率问题,但公平问题未兼顾好。由于经济发展不平衡,经济政策选择的失误,以及国家新旧体制的转轨时期,国家法律、政策及管理方面出现的一些漏洞,致使极少数人收入和社会绝大多数成员的收入差距拉大。当前中国的贫富分化问题已经达到或超过了社会警戒线,具体体现为基尼系数偏高。据统计,当前我国的居民收入基尼系数已上升至0.49。中国实际上已经进入世界上收入分配不平等比较严重的国家行列。贫富分化对执政合法性的威胁在于,首先,引发社会不满情绪,降低政治认同,影响民心的向背。我们看到,随着收入分配不平等的加剧,社会不满情绪明显增多。根据一项对城市居民的调查发现,2000年有22%的居民对自身生活状况不满,超过城市居民的五分之一,约有1亿人。另有学者根据各种调查得出结论认为,大约有55%的人对自己的生活状况表示满意,大约45%的人对自己的生活状况不满意。仅就全国城镇人口而言,后者约有2亿人。中国是一个有着数千年“均贫富”文化传统的国度,对于贫富分化的承受度较低,贫富分化过于严重会影响到公众对政治系统的评价,影响民心的向背。其次,损害党执政的阶级基础。任何政党都有特定的阶级基础,与西方资产阶级政党有着本质区别的是,中国共产党的阶级基础具有广泛的人民性,依靠的是广大工人阶级和农民阶级,并切实代表了这些主要社会阶级的利益,中国共产党的合法性也由此有了广泛的阶级基础。但当前这一基础正受到削弱。改革使所有的阶级阶层都获益了,但获益是不均的,两极分化的。从改革中获益最少的主要是原来的工人、农民阶级。下岗失业人员、低收入人群、收入水平下降的群体、负担过重的群体主要出自这些阶级,这些阶级占了人口的大多数。尽管改革也给这些人带来了福利的绝对增进,但福利的相对增进太慢,仍然会使这大多数人产生相对被剥夺感,这就是出现“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”的重要原因。改革实质上是利益的调整和再分配,在改革过程中,执政党能否代表社会主要阶级的利益,是能否获得认同和支持的必要条件。显然,在利益分配过程中,社会基本阶级的相对福利受损,必然会削弱执政的阶级基础,这已成为威胁执政合法性根基的重大隐患。
  经济绩效合法性面临的以上挑战说明,重新调整和扩大执政合法性,实现合法性的第二次转型,已是十分必要的了。
  三、创新执政合法性:实现第二次转型的路径选择
  当前,加强党的执政合法性建设,实现执政合法性的创新与转型,需要把握以下几点:
  1、构建“以民为本”的绩效观,夯实执政合法性的绩效基础。执政党巩固自身的执政地位,必须提高执政绩效,满足民众的需要。其中,最重要的是不断提高经济绩效。现在,我们虽然不能把执政合法性仅仅捆绑在经济增长的快车上,但经济增长却是生成执政合法性的不可缺少的物质基础。只有尽可能地保持经济的快速发展,富民强国,才能持续有效地增强执政党的合法性,巩固党的执政地位。“经济成就不仅在现时为共产党的统治提供了合法性,而且在整个中国历史中也具有合法性。”鉴于以往改革中出现的分享经济增长成果不均衡导致认同度降低、执政的合法性资源流失的问题,对以往的经济绩效观进行调整是十分必要的,这种调整的基本趋向就是把“以民为本”理念引入经济绩效观中,并加以强化,形成以民本理念为指导的经济绩效观。“民本型”经济绩效观体现如下几点基本要求:第一,利民为本。“民”是经济发展的出发点和落脚点。也就是说,发展经济的出发点是以满足广大人民的根本利益为标准的,发展经济的最终目的落脚在最大多数人福利的改善上。第二,机会均等。国家创造一种法律、制度和政策环境,给每个人,无论是“ 官”还是“民”以均等的选择和发展的机会。第三,利益分配相对均衡。可考虑根据效率优先,兼顾公平原则,建立合理的收入分配调节机制,既要保证效率优先,使那些通过诚实劳动、合法经营、开拓创新的人先富起来;又要兼顾公平,通过经济、法律和行政的手段平衡利益分配,保护合法收入,调节过高收入,取缔非法收入,逐步缩小贫富差距,使利益差别保持在合理的限度内,力争减轻或消除在中低收入者阶层中产生的强烈的不公平感和相对剥夺感。第四,弱势群体得到有效救助。民本发展观内在地要求执政党更多地关注民生,关心群众的疾苦,特别是对弱势群体实施重点救助。第五,抑制腐败。要以民为本,赢得人心,必须解决当前广大群众最不满意,对党群关系影响最严重的腐败问题。“对于现任的政治机构来说,制止腐败是在转型期维护信誉最保险的办法。”“现任的中国领导层和政治机构如果能更有效地遏止腐败的蔓延,中国的老百姓就会更有耐心并重新树立对政府的信任。”健全权力制约与监督体制,严格约束和规范公共权力,是治腐之本。惟有建立起完善的权力监督和制约体制,才可以规范公共权力的运行,消除滥用权力的现象,有效防止贪污腐败、官僚主义行为对经济和社会生活的祸害,堵住合法性资源流失的漏洞。
  2、培育法理型权威,并使其成为执政合法性的主导。法理型合法性是现代社会合法统治的必然趋势和最终归宿,特别是处在转型期的发展中国家,在原有合法性受到挑战后,及时构建法理型的权威,这是开辟新的合法性资源的必然选择。马科斯·韦伯曾把合法性基础分为三种广为人知的类型:传统型、超凡魅力型和法理型。一般来说,现实中并不存在纯粹的传统型、超凡魅力型或法理型合法性基础,多数国家的合法性都是三种类型的混合,但三类合法性配置的比重各有不同。现代社会的日益理性化、功利化、民主化和法治化,使得现代执政党从某些神话、宗教或传统惯例中获取的认同大大下降,也使得人们对具有虚幻色彩的个人魅力的信仰日益淡化,而对建立在法定民主程序和制度之上的统治的认同日益增强。因此,法理型认同必然会取代传统型认同和“超凡魅力”型认同而占据统治地位。正如马科斯·韦伯指出的:“如今,最普遍的合法性形式是合法的信念,即形式上正确的制定,且以人们习惯的方式制定所含有的默认。”法理型统治是指建立在遵守正式制定的非个人专断的法规基础上的统治。法律制度之所以能产生合法性信仰是因为法律化的制度规范设定了大家认同的程序化的政治体制、政治机制和政治行为规则,政党行为遵循了这些“游戏规则”,在价值尺度上才被判定“正统”,否则被视为“非法”,因此,对民主程序的认同将使执政党获得合法性,这也就是卢梭提出的“按程序办事的合法性”。当前中国共产党的执政合法性建设向法理型认同转型,符合现代社会合法性基础演变的必然趋势和规律。重视法理合法性资源的开发,大力培育法理型权威,是当前我国执政合法性建设面临的重要任务。这要求执政党做到:第一,依法执政。执政党要大力弘扬宪政精神和法治理念,确立宪法、法律作为国家管理的最高准则的地位,推动和实现执政方式的法治化,按照法律规定的范围、程序、内容和手段行使执政权力。第二,民主执政。现代法理的权威是在民主的基础上产生的,缺乏民主,执政权威就缺乏认同。因此,培育法理合法性,就必须加强民主政治建设。中国共产党作为中国最广大人民根本利益的代表者,要真正行使好代表功能,就必须特别注意发扬民主。执政党必须建立起一整套完善的、规范的、程序化的公民参与制度和机制,为公众提供自由的、均等的参与机会。通过制度化的渠道,民意得到表达,民主权利得到实施,利益得到维护。这样的制度必定会获得公众的普遍认同,中国共产党就会从民主制度和体制中获得合法性资源,有利于在制度上加强执政合法性。第三,科学执政。以往,执政党的治国理政带有一定的经验色彩,新的历史条件要求执政党走出凭经验执政的思维,树立科学执政的新理念。科学执政对执政党的新要求是:执政党能尊重自然和社会发展规律;注重研究执政规律和执政艺术;科学地分析和判断国内外形势;进行科学化决策;实施科学发展观等。只有科学执政才能提高执政绩效,提高执政能力,从而获取更多的执政认同。
  3、进行意识形态创新,奠定合法执政的思想基础。意识形态历来是政治系统的合法性基础之一,特别是在良好的执政绩效作支撑的情况下,意识形态的信仰形式对于论证和维护执政合法性起着重要的作用。因此,创新执政合法性决不能忽视或淡化意识形态的训导作用,而是要继续强调意识形态的重要性,强调马克思主义信仰和社会主义信念的优势。邓小平指出:过去搞革命,中国共产党靠的是马克思主义信仰,靠的是社会主义的理想信念,现在搞改革和社会主义现代化建设,还要靠这个。“ 光靠物质条件,我们的革命和建设都不可能胜利。过去我们党无论怎样弱小,无论遇到什么困难,一直有强大的战斗力,因为我们有马克思主义和共产主义的信念。有了共同的理想,也就有了铁的纪律。无论过去、现在和将来,这都是我们的真正优势。”要充分发挥意识形态的引导作用,需要进行马克思主义意识形态理论体系的创新。为此,需要注意以下几点:第一,用实践标准加以检验。确是错误的个别论断和言论就加以放弃;有些是适应当时而不适应当前的就应扬弃;证明正确的就继续继承和坚持;证明是后人对马克思主义的错误的教条式理解和附加的就要坚决摒弃。第二,要使意识形态中国化。马克思主义意识形态体系必须是同中国实际相结合,形成中国特色的社会主义意识形态体系,才更具有生命力,更具吸引力,才能更易为群众所掌握和认同。改革开放以来形成的邓小平理论就是中国化了的马克思主义意识形态理论,它已得到了普遍的政治认同,而成为在当代中国具有强大动员力的主流意识形态。第三,要使意识形态更具亲和力。意识形态创新要尊重当代人类社会的基本价值,要与民主、自由、公正、人权相契合。只有如此,意识形态才可能获得普遍的认同,产生巨大的亲和力,有效地维护执政合法性。

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