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破产管理人的法律地位及其职业化研究
──以破产法律制度的目标价值为基础

黄锡生 黄金平*


（重庆大学，重庆400044）
摘 要：我国目前正酝酿出台新的《破产法》，有关破产管理人的法律地位问题备受关注。本文以破产法律制度所要实现的目标价值为研究出发点，系统分析了破产管理人应有的法律地位：中立性，专业化，长期独立性。进而在此基础上提出破产管理人职业化的观点，并就破产管理人职业化的制度构建进行了探讨，包括市场准入法律制度、资格管理法律制度、工资报酬法律制度、权利责任法律制度等。
关键词：破产管理人；中立性；专业化；独立性；职业化

Study on legal quality and professionalizing
of bankruptcy administrative
──base on the final value of bankruptcy legal system
Huang xisheng Huang jinping
(Chongqing University 400044)
Abstract: With the new bankruptcy law being drawing up, the legal quality of bankruptcy administrator attracts more and more attentions. This paper, starting from the final value of the bankruptcy legal system, systematically discussed the legal quality that the bankrupt administrator should be taken on, including neutralization, specialization, and independence. The author thinks the bankruptcy administrator should become a new special work, and the bankruptcy administration should become a new occupation. The author proposes some constructive suggestions about the legal system establishment of the bankruptcy administrator, such as marketing admission, qualification management, salary system and legal responsibility, etc.
Key words: bankruptcy administrator；neutralization；specialization；independence occupation

破产管理人，一般是指在破产程序进行过程中依法负责破产财产的管理、处分、清算事务，以及破产方案的拟定和执行的专门组织。对此，各国破产法或商法典中均有规定，但称谓各不相同。大陆法系国家一般称为“破产财产管理人”、“破产管财人”，英美法系国家一般称为“破产信托人”。[1]我国现行破产法则称之为 “破产清算组”，正在拟订中的新《破产法》草案则以“破产管理人”取代了“破产清算组”。鉴于国内外对破产管理人的法律地位一直尚无定论，本文拟对这一问题进行深入研究。
一、国内外有关破产管理人法律地位学说的概述
破产管理人是破产程序中最重要的一个组织，始终参与破产程序的全过程，具体管理破产中的各项事务，其它机关或组织仅起监督或辅助作用。[1]因此，研究破产管理人的法律地位（或者说法律性质）有着极其重要的理论意义和实践价值：一方面，有关破产法的其他诸多理论问题往往牵涉于此并回归于此才能找到答案；[2]另一方面，对破产管理人法律地位的考虑，直接决定着立法者对其职责的确定，以及相关法律制度的设计。正因为如此，这一课题一直是破产理论界研究的热点和争论的焦点，不同的学者站在不同的理论视角形成了不同的学说。概括起来，国外主要有三种：一是“代理说”，代理说将民法上的代理人理论引入破产管理人之中，认为破产管理人实质上是代表被代理人的利益，以被代理人的名义参与破产事务的代理人。该学说又因被代理人的不同而分为“破产人代理说”、“债权人代理说”和“破产人、债权人共同代理说”。二是“职务说”，该学说认为破产程序在法律性质上系带有公法性质的强制执行程序，破产管理人类似于执行机关的公务员，其行为是一种公务行为。三是“破产财团代表说”，该学说实质上是英美法上的信托说的概括，即认为破产财团具有相对的独立人格，破产管理人是破产财团的受托人，在破产人之外取得独立的地位,以破产财团所有权人的名义管理、变价和分配破产财产。
我国学者对于破产管理人的法律地位，也是各持己见，主要有以下几种：一为“特殊机构说”，其根据是现行破产法规定清算组系接管破产企业并对破产财产进行清算的特殊机构。二为“破产企业法定代表人说”，认为破产企业在清算过程中法人人格尚还存续，仍可成为权利主体，其法定代表人就是破产管理人，破产管理人的行为效力和诉讼结果均归属于破产企业。三为“清算法人机关说”，认为企业宣告破产后，可以破产财产为基础成立一种以清算为目的的法人机关。四是“双重地位说”，这一学说也是以我国现行破产法的规定为依据，认为破产清算组兼有“清算执行组织”和“独立民事主体”双重性质。五为“破产财团代表说”，即上述国外第三种学说的移植，其理论基础是虚拟的财团人格化，客体主体化。[3]
纵观国内学者的各种观点，其研究思路无非以下几种：一是以现有的各种学说为出发点，通过分析其存在的问题和缺陷，进而推翻其它学说，得出自己的结论，如“破产企业法定代表人说”，“破产财团代表说”。[1]二是以现有的法律框架为出发点，通过对现行法律规定的实证分析，得出破产管理人在法律实践中实际具有的法律地位和性质，进而树立自己的观点，如“特殊机构说”，“双重地位说”。按照这种研究思路推导出来的各种学说虽有其合理之处，但总的来说大同小异，难有突破，往往陷入非此即彼、于理不通或者于实无据的尴尬境地。[2]基于此，笔者认为在研究破产管理人的法律地位之前，有必要对研究的思路和视角作一全新的检讨：
一是在研究的方法上，对破产管理人的法律地位作出定位时 ，没有必要对各种学说作出泾渭分明的划分 。因为各种学说之间往往有着这样那样的联系，各有优点和缺陷，如破产财团说的不足恰是代理说和职务说的长处，而代理说与职务说的缺陷恰是破产财团说的优点。学说之间存在差异并不完全是对与错的问题，很大程度上是各国国情及其法律体系的不同。
二是在研究的层次上，根据现行法律规定对破产管理人的法律地位进行界定，即考察其实然地位固然重要，但也不能完全囿于现有法律，相反，在酝酿出台新《破产法》的今天，注重研究其应然的法律地位可能更具实践指导意义。
三是在研究的基础上，应当以破产法的目标价值取向为出发点。因为说到立法，考虑的首要问题，一是为什么要立法即立法的目标价值取向问题，二是如何立法即具体的法律制度设计问题。立法目的决定着具体法律制度的设计安排，具体的法律制度也总是围绕立法目的而展开。破产法亦不另外，我们完全可以说，所有具体破产法律制度均以辅助破产法的功能价值实现为目标。破产法的目标价值取向，显然是我国具体破产法律制度研究和设计的一个重要基本点：一方面它制约着具体破产法律制度的结构，另一方面其实现又依赖于具体制度的运行。我们研究破产管理人的法律地位，最终的目的，是要合理建立作为具体破产法律制度之一的破产管理人制度。因此，研究破产管理人的法律地位，不应单以各种学说为基础，更不能仅仅在现有法律中寻找答案，而应统一于破产法的目标功能价值取向，根据最大限度地实现破产法目标功能价值的需要进行科学的界定。下面，笔者试从这种思路出发，对破产管理人应有的法律地位作一探讨。
二、破产法的目标价值取向与破产管理人法律地位的一般分析
破产法是指当债务人出现清偿不能情况时，通过国家公权力的介入来解决当事人之间债权债务关系的法律制度，是市场经济中保障达到破产界限的债务人的全体债权人得到公平的最大限度清偿的重要手段，也是市场主体退出市场的重要机制。在这一制度形成的早期或者说是不完善时期,各国追求的目标价值取向差异较大，有的以保护债权人的利益为要，有的坚持保护债权人和债务人的利益并重，而我国1986年《破产法》则以保护和促进国有企业的改革为基本目标。[1]但随着世界范围内市场经济的深入发展，破产法律制度已日臻完善，其所体现的目标价值取向虽然由于地域等多方面的原因不可能完全相同，但总体上已趋于一致，特别是在最主要的几个方面，业已成为世界各国的共识：一是保护债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益。二是及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效率。三是规范破产活动，惩治违法行为。[2]
在破产程序中，法院作为居中裁判的国家机关，加上人力物力的限制 ，不可能也没有必要参与具体的、繁杂沉重的破产财产管理和清算事务。真正始终参与破产重组、和解、清算全过程，具体管理破产中的各项事务，且处于中心位置的法律主体，只有破产管理人。因此，破产程序能否顺利进行，破产法律制度的各项目标价值能否最终得以实现，都与破产管理人密切相关，而这些都要求破产管理人具有相应的法律地位和性质。
（一）破产法律制度“保护债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益”目标价值的实现，要求破产管理人具有中立性地位
应该说，破产制度的首要目标，是最大限度地实现债权，保护债权人利益，并在存在多个债权人的情况下，实现全体债权人之间的公平受偿。因为当债务人出现清偿不能时，债权人仅仅依靠普通民事诉讼或者执行程序，往往旷日持久且极不稳定，难以有效实现债权。破产则可把债务人的现有财产倾囊而出，公平分与各债权人。正是基于这一点，学界把破产制度称为保护债权的最后一道屏障。保护债务人的利益 ，也是这一制度基本价值。各国法律均规定，法人破产后主体资格消灭，未能满足的债权不再清偿；在破产人为自然人的场合，许多国家都规定了免责制度；而且，许多国家还规定了重整制度，并允许债务人申请破产。所以说，现代破产制度并非全是对债务人不利的制度，它亦体现了维护债务人利益、为其提供东山再起机会的价值取向。一个企业破产，首当其冲的受害者就是企业职工，维护企业职工的合法权益非常重要，因此，各国法律都把企业所欠职工工资和劳保费用列为破产费用之后的第一清偿对象。在涉及破产企业欠税的情况下，国家也是破产程序中的利害关系人之一，合法利益也需保护。除此之外，维护破产程序中取回权人、别除权人的合法利益，亦是破产法律制度目标价值的应有之义。由此可见，破产程序涉及的利益主体是多方面的，破产企业、破产企业职工、破产债权人、取回权人、别除权人，甚至国家，都是利害关系人。而且，各个主体的利益常常处于此消彼长的对立状态。需要维护其利益的法律主体的多元化，以及利益之间排斥性，决定了破产管理人的法律地位必须具有中立性，在破产程序中能够站在客观公正的立场处理破产事务。因为一旦有其自身利益牵涉其中，公正的天平就会发生倾斜，必然要损害部分利害关系人的合法权益，结果只能是与破产法律制度的目标价值背道而驰。这种中立性，一是指利益归结上的无关性，即破产管理人的得失必须不受破产程序中各法律主体实体利益变化的影响，其既不能是债权人的代表，也不能是国家机关的代表，更不能是债务人的代表，而只能是中立性组织。二是指职责来源上的法定性，即破产管理人处理破产事务时所享有的职权，不能基于法院或是某一主体的授权，而只能基于法律的规定；其要负的责任，是对法律负责，而不应是对法院或是其它当事人负责。
（二）破产法律制度“及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效率”目标价值的实现，要求破产管理人具有专业化地位
破产法律制度中的效率价值，通常包括两个层次：一是整个社会的效率，衡量标准是经济运行的规范有序；二是破产程序中处理各项事务本身的效率，衡量标准是在成本尽可能低的情况下，当事人之间的债权债务纠纷得到及时了结。前一层次效率的实现取决于后一层次效率的实现。在现代社会中，随着分工越来越细，主体之间的相互依赖亦日趋紧密且环环相扣，在这种关系链中，往往是牵一发而动全身。如果让一个已丧失生命力的企业继续存在，在无法公示其经营状况的情况下，易于造成交易陷阱，不明真相者一旦与之发生交易，便会陷入其中，倘又继续波及开来，则可能造成严重后果（如三角债链），极不利于经济交往与发展。[1]故破产法律制度的合理运用能够较好地促进经济运行的安全和效率。而“合理运用”的要义之一，就是实现上述后一层次的效率，及时了结当事人之间的债权债务纠纷。而这一效率价值的实现 ，完全取决于破产管理人的工作效率。但在具体的破产程序中，破产事务往往异常繁杂；经历的程序一般包括重组、和解和清算；工作内容则既要对债权进行登记，又要负责破产财产的管理、清理、估价、处理和分配，有的还要进行诉讼活动；涉及的问题既有实质性的，又有程序性的，加之大量的法律事务和财会事务掺杂其间，技术性比较强。要高效完成上述工作，绝非普通组织所能胜任。这就决定了破产管理人必须专业化，必须是专门从事这一职业的组织：一是要通晓法律知识，熟知破产法的相关规定；二是要熟悉会计业务，具有管理财产的能力；三是要熟悉商业交易规则；四是要连续从事该项工作，具有相应的实践工作经验。否则，效率就无从谈起，破产法律制度的目标价值自然难以实现。
（三）破产法律制度“规范破产活动，惩治违法行为”目标价值的实现，要求破产管理人具有独立性地位
在很大程度上，破产法律制度上述两种目标价值的实现，有赖于这一目标价值的实现；或者说，破产法律制度“规范破产活动，惩治违法行为”的目标价值，能有效促进上述两种目标价值。因为只有各法律主体严格按照法律的要求实施破产行为，破产程序才能顺利进行，运行效率才能提高，债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益才能有效实现。然而在现实中，各法律主体都依法行事是不可能的，违法行为总是在所难免。欺诈性破产行为的大量发生，以及破产清算组玩忽职守、循私受贿等现象的不断出现，客观上要求破产法律制度实现“规范破产活动，惩治违法行为”的功能价值（也正是基于这一点，各国破产法大多专章规定了破产法律责任）。这一功能价值实现的标志，就是能够及时责令在破产活动中实施违法行为的法律主体承担相应的法律责任：一方面使破产活动趋于规范，一方面使受到利益损害的利害关系人藉此得到合理补偿。否则，无论是破产法律制度的效率价值目标，还是保护各利害关系人合法权益的价值目标，统统无法实现。而是否能够有效地使违法行为主体承担法律责任，除了立法、执法和司法的原因外，一个重要的因素，就是该行为主体是否具有承担法律责任的能力和条件。如果缺乏相应的能力和条件，就会导致类似于一个不满14周岁的小孩犯了故意杀人罪一样的结果，虽然损害事实清楚，但最终造成追究责任的不能。[1]而在很大程度上，承担责任的不能，就意味着肆意侵害他人利益的可能。由此引伸到对破产法律关系中最重的一个法律主体──破产管理人的要求，同样应当具有责任能力。体现到法律地位上，就是必须具有长期独立性。具体的讲：一是必须长期存续，而不是临时组织，随着破产程序的终结便宣告解散。二是要有可确定性，即要有自己固定的名称、固定的住所和机构。三是要有独立性，一方面必须有自己独立的财产，并能以此对外承担责任；一方面必须能够按照自已的意思，依法独立地实施处理破产事务的行为，自己对自己的行为负责，对法律负责，而不应当成为法院或者其它机构的附庸。这样，一旦破产管理人实施了损害债权人或是其它利害关系人合法权益的违法行为，法院就可根据职权或者当事人的申请，及时追究他的法律责任，从而实现破产法律制度的功能和目标价值。
三、破产管理人职业化——理论和现实的双重要求
综上所述，破产法律制度的目标价值取向，决定了破产管理人应当具有中立性、专业化和长期独立性的法律地位。三者互相联系，相辅相成，缺一不可，共同服务于破产法目标价值的实现。缺乏中立性，就可能失之公正；不具专业化，就可能失之效率；缺乏独立性，就会导致破产管理人的权利与义务失衡，无法追究法律责任，最终可能使其贻于履行职责或者肆意违法损害当事人合法权益。破产管理人法律地位的这种特殊性，又决定了其必须象律师事务所、会计事务所、审计事务所一样，走职业化的道路。
所谓破产管理人职业化，是指企业破产程序中的破产管理人，应当由市场上专门从事这项工作的破产服务组织来担任；[2]破产服务组织提供有偿的破产管理和清算服务；破产服务组织必须经依法登记注册取得执业资格；破产服务组织在处理破产事务过程中依法行使职权，并对自己的过失独立承担责任，其合法权益受法律保护。实现这一转变，既有理论上的基础，又是现实中的要求。
（一）从理论上看，破产管理人职业化能够克服现行各种学说的不足
现有的各种学说，均只能在破产管理人法律地位的某一方面作出界定。“破产财团说”以赋予破产财团独立的法律人格为逻辑基点 ,以信托制度为依托得出破产管理人具有独立地处理破产事务的属性，但说明不了它的中立性地位；“代理说”注意到了破产管理人与破产人、债权人的利益密切相联，进而认为是他们的代理人，实标上是从根本上否认了它的中立性地位；“职务说”虽揭示了破产管理人的中立性地位，却失之于不能说明它的独立性地位。破产管理人职业化后，则能够充分体现其应有的法律地位：作为专门从事这项工作的破产服务组织，当然具有专业性；依法定职权处理破产事务且服务对象的不确定化又使其具有中立性；依法经登记成立则赋于它长期独立性的法律地位。
（二）从实践中看，破产管理人职业化能够解决我国破产法实施中存在的各种问题
按照我国《破产法》和有关司法解释的规定 ，清算组由“人民法院、同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成”。这一做法在实践中暴露出了许多问题：一是工作效率低。因为清算组成员都有各自的本职工作,若本职工作与清算工作发生冲突时，又不可能放弃本职工作，从而影响破产工作的进程和效率。二是专业水平低。来自各个部门的人员并非都适合破产案件的清算工作,是否具备必要的专业技能和法律知识也不确定。事实上各部门在选派人员时往往要从本部门工作需要出发，不可能让本单位的骨干力量去,这势必会影响清算工作的专业性和权威性。三是利益不超脱。因为企业上级主管部门与企业之间利益休戚相关，同时企业破产在某种程度上也可能在财政、税收、职工安置等方面牵涉到有关政府部门的利益，因而使他们很难站在公正立场上进行破产管理与清算，债权人的利益难以得到保障。四是债权人会议的监督权难以行使。由于清算组是由政府各部门派员组成 ，这就使清算组具有了一定的政府职能色彩，债权人会议对清算组必要的监督基础因此而消失。五是清算组的责任难以有效追究。在现行破产清算程序中，除严重违法并触犯刑法的有关个人外，如果清算组违法 ，造成破产财产的浪费、破产成本过高或者侵犯了有关权利人的权利，由于清算组是临时组织，没有承担责任的能力，破产程序终结后便告解散，因而无从追究其责任。六是清算组工作报酬的支付处于两难境地。如果给清算组成员支付报酬，就会使其得到两份工作报酬 ，因为大多成员作为国家工作人员已有一份工资 ，所以是不合理的 。但是，如不支付就更不合理 ，因为这实质上是清算组无偿为债权人工作 ，使债权人占国家的便宜。分析以上问题出现的根源，就是作为破产管理人的清算组不具备中立性、专业化和长期独立性的法律地位。而只要实现了破产管理人的职业化，所有问题都将迎刃而解。
行文至此，可能有人会说，只要改从律师事务所、会计事务所或审计事务所中选聘专业人员组成清算组，就能解决上述问题，而用不着破产管理人职业化。笔者认为这种观点值得商榷：因为从多个不同的组织中选聘人员组成的清算组，不管工作人员有多专业，其都是一个临时机构，仍然缺乏长期独立性；而如果仅是从单个类似律师事务所的组织中选聘专业人员，则其本身就是对破产管理人职业化的一种实践。事实上，我国上海、武汉等地已成立多家破产清算服务公司。因此，破产管理人职业化，理应成为我国建立合理的破产管理人制度的必然选择。
四、破产管理人职业化的若干法律制度构想
实现破产管理人的职业化，对我国来说是一个全新的课题。诸如主体资格的确认，权利义务的界定，以及日常的监督管理等问题，都需要通过立法建立相应的法律制度，专门对其进行调整。笔者认为，在立法的层次上，可在新《破产法》中就此问题作一原则规定，然后再以行政法规或者规章的形式进行具体规定。就需建立的具体法律制度而言，至少应当包括以下几个方面：
（一）市场准入法律制度。一是准入条件的确定。也就是说，要明确具体地规定必须具备什么样的条件才能成为职业破产管理人，包括执业资质许可、最低注册资本、办公营业场所、专业设施设备等。二是组织形式的选择。笔者倾向于采用有限责任公司的形式，这既是市场主体发展的趋势，也是建立现代企业制度的需要。当然，采用破产事务所的形式也未尝不可，特别是在发展之初，职业破产管理人相对较少的情况下，可以在各律师事务所、会计事务所和审计事务中实行破产业务资质限期达标管理，如期达标的可先赋予破产管理人执业资格，然后再逐步规范，最终要向公司的方向发展。[1]这对保障全国范围内破产工作的顺利进行有着特殊重要的意义。至于自然人能否成为职业破产管理人问题，本人持反对态度。因为我国目前的个人信用制度尚不发达，个人承担责任的能力相对较差，且个人力量也难以适应复杂的破产清算工作的要求，如果在同一破产案件中任用多位破产管理人的话，则和现行清算组没有多大区别，缺乏现实意义。
（二）资格管理法律制度。一方面是指破产服务公司工作人员从业资格的取得、授予法律制度。对此，本人认为可以参照我国律师、会计师的资格取得方式，实行统一的资格考试制度，并规定相应的条件进行调整：一是积极性条件，包括执业年龄、文化程度、专业背景、工作经历等；二是消极性条件，限制部分特殊人员从业，如受过刑事处罚未满法定年限的个人，被吊销资格证书未满法定年限的律师、会计师、公证人员，以及其他依法尚未复权的自然人。另一方面是指对破产服务公司及其从业人员的目常监管法律制度。这两方面，都要求有相应的监督管理主体。笔者认为有两种途径可供选择：一是建立专门的行政管理机构，统一负责日常管理工作；二是利用现有资源，将这一职能赋予现行体制下的某一行政管理部门。
（三）工资报酬法律制度。破产管理人付出了破产管理和清算的劳动，就应该获得合理的工资报酬，因为除此之外别无所得；根据权利和义务的对应性，这也是要求其承担相应责任的基础，故应在法律上确立破产管理人取得报酬的权利。关于工资报酬的来源，可以这样理解：破产管理人在破产程序中从事的工作，并非为某一方面或是单个权利主体服务，而是为所有的利害关系人服务；所以就其工资报酬的性质而言，应是一种共益费用；既为共益费用，就应从各利害关系人共同利益的客观载体——破产财产中优先列支，对此立法宜做出明确规定。关于工资报酬的数量，笔者认为在实行破产管理人职业化后，不宜继续由法院决定。 [1]因为这会影响破产管理人独立性地位；而且，破产管理人职业化也意味着其工资报酬的市场化，那种职权化的做法与此不符。理想的途径，是采取招标的形式──其实这也是笔者所提倡的破产管理人的选任方式。其优点，一是有利于保持破产管理人的独立性地位；二是能引入竞争机制，促进破产费用的最小化，有利于保护债权人的合法权益。招标的组织工作，则应由法院和利害关系人代表共同进行。
（四）权利责任法律制度。破产管理人处理破产事务应当享有的权利，必须履行的义务，以及损害利害关系人合法权益所应承担的法律责任，法律都应明确规定。在权利和义务的规定上，如接收破产企业，回收企业财产，清理、管理、处分和委托评估拍卖破产财产，提出和执行破产财产分配方案等权利，以及破产管理人须尽善良管理人应有的注意等义务，既可列举也可概括。在法律责任的规定上，民事责任方面主要是要确定其损害债权人合法利益所应承担的赔偿责任，并相应地规定受损害人的利益救济途径和方式；关于行政责任，则应根据破产管理人可能的违法行为，在罚款、暂扣或吊销从业人员资格证、责令停业整顿、取缔经营资格等方面作出相应的规定；至于刑事责任，则可规定按照相关刑事法律进行追究。从而彻底实现破产管理人的权责统一，真正建立科学合理的破产管理人法律制度。

四川省人大常委会


四川省社会治安综合治理条例
四川省人民代表大会常务委员会


1995年10月19日四川省八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过

第一章 总 则
第一条 为了维护社会治安秩序，保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的决定》和有关法律、法规，结合四川实际，制定本条例。
第二条 参与社会治安综合治理是全社会的共同责任。要动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安秩序，预防和惩治违法犯罪。
第三条 社会治安综合治理必须坚持打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本的方针，遵循谁主管谁负责、专门机关与群众路线相结合、条块结合以块为主和属地管理的原则。
第四条 社会治安综合治理的主要任务：
（一）打击各种违法犯罪活动，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子；
（二）采取各种措施，严密管理制度，加强治安防范，堵塞违法犯罪的漏洞；
（三）开展对全体公民特别是青少年的政治思想教育和法制教育，提高公民道德素质，增强全社会的法制观念；
（四）鼓励公民自觉维护社会治安秩序，同违法犯罪行为作斗争；
（五）调解民间纠纷，缓解社会矛盾，消除不安定因素；
（六）教育、挽救和改造违法犯罪人员，做好对刑满释放和解除劳动教养人员的安置、帮教工作，减少重新违法犯罪；
（七）加强基层组织建设，落实社会治安综合治理各项措施。

第二章 组织协调
第五条 各级人民政府统一组织实施本行政区域内社会治安综合治理工作，把社会治安综合治理纳入经济和社会发展规划和年度计划，建立社会治安综合治理领导责任制和目标管理责任制，督促各部门、各单位完成社会治安综合治理任务。
各级人民政府主要负责人为本行政区域社会治安综合治理工作责任人，全面负责本行政区域社会治安综合治理工作。
第六条 省、市（地、州）、县（区、市）社会治安综合治理委员会，负责组织指导本行政区域社会治安综合治理工作，其主要职责是：
（一）贯彻执行有关社会治安综合治理的法律、法规和方针政策；
（二）研究制定和组织落实社会治安综合治理的措施；
（三）组织、指导、协调、督促和检查各部门、各单位的社会治安综合治理工作；
（四）总结、推广社会治安综合治理的典型经验，表彰社会治安综合治理先进单位和个人；
（五）对不履行本条例规定的职责，导致本地区、本部门、本单位社会治安混乱的负责人给予通报批评，或者提出政纪处分的建议；
（六）办理有关社会治安综合治理的其他事项。
社会治安综合治理委员会设立办事机构，负责办理日常工作。
第七条 乡、镇、城市街道社会治安综合治理领导机构的主要职责是：
（一）贯彻执行上级有关社会治安综合治理工作的部署，制定本乡、镇、街道社会治安综合治理工作计划，并组织实施；
（二）协调、检查本辖区内各单位的社会治安综合治理工作；
（三）指导、帮助村、委员会、居民委员会做好社会治安综合治理；
（四）组织、开展各种形式的治安防范活动，建立健全群防群治网络；
（五）及时掌握社会治安动态，消除危害社会治安的隐患；
（六）依照有关规定确定对本辖区内的单位和个人的奖励与处罚；
（七）办理社会治安综合治理的其他事项。
第八条 各级人民政府及其工作部门、企业事业单位、社会团体和其他社会组织，应实行社会治安综合治理领导责任制和目标管理责任制，做到各尽其职、各负其责。

第三章 司法机关的职责
第九条 司法机关是惩治违法犯罪，维护社会治安的专门机关，应当密切协作配合，形成合力，发挥打击犯罪，维护社会治安秩序的整体效能。
第十条 公安机关是社会治安的主管部门，在社会治安综合治理中的主要职责是：
（一）加强侦查破案和预审工作，严厉打击盗窃、抢劫、行凶杀人等各种严重危害社会治安的犯罪活动；
（二）查禁和打击卖淫嫖娼、聚众赌博、制作贩卖传播淫秽物品、拐卖妇女儿童、贩毒吸毒、利用封建迷信骗钱害人等违法犯罪活动；
（三）加强治安管理，及时查处治安案件，重点加强对流动人口、重点公共场所和特种行业的治安管理，强化对出租房屋、出租汽车和重点防范区的治安防范工作；
（四）加强枪枝弹药、管制刀具、易燃易爆物品的管理；
（五）加强消防、交通、边防管理，预防事故，消除隐患，维护公共安全；
（六）加强对基层治安保卫组织、社会保安组织的监督管理，强化内部保卫工作，协助健全群防群治网络和治安控制体系；
（七）加强对管制、缓刑、监外执行、假释、剥夺政治权利等人员的管理、教育和改造工作；
（八）协助、指导有关部门做好轻微违法犯罪青少年的教育、感化和挽救工作。
第十一条 检察机关在社会治安综合治理中的主要职责是：
（一）行使检察职能，严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动和经济犯罪活动；
（二）结合办案提出检察建议，推动有关单位建章建制和加强治安防范工作；
（三）做好对免诉人员的回访、考查工作，检查督促被判处管制、缓刑、剥夺政治权利和被决定假释、监外执行人员的改造教育工作；
（四）加强对监所的监督；
（五）及时受理控告、申诉和处理来信来访，缓解、疏导社会矛盾。
第十二条 审判机关在社会治安综合治理中的主要职责是：
（一）加强刑事审判工作，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子和严重经济犯罪分子；
（二）及时审理民事、经济、行政案件，做好告诉申诉和执行工作，及时妥善处理各种纠纷，防止矛盾激化，减少社会不安定因素；
（三）加强对人民调解委员会的业务指导；
（四）结合办案提出司法建议，促进有关单位加强管理，堵塞漏洞，消除各种治安隐患；
（五）加强和改进未成年人犯罪的审判工作，教育、感化、挽救犯罪青少年；
（六）做好减刑、假释工作和缓刑人员的考查、教育工作。
第十三条 国家安全机关应及时查处危害国家安全的违法犯罪活动，加强对公民维护国家安全的教育，动员和组织人民群众防范和制止危害国家安全的违法犯罪，维护社会稳定。
第十四条 司法行政机关在社会治安综合治理中的主要职责是：
（一）做好在全体公民中开展法制宣传教育的组织、协调工作；
（二）开展人民调解和基层法律服务工作，化解民间纠纷，缓解社会矛盾；
（三）加强对服刑、劳动教养人员的管理教育和改造工作，提高改造质量，减少重新犯罪；
（四）做好公证、律师管理工作，保护公民、法人的合法权益，预防和减少纠纷。
（五）协调、督促乡镇政府、居民委员会、村民委员会和有关单位做好对刑满释放人员和解除劳动教养人员的安置帮教工作。
第十五条 司法机关对于公民的控告和检举，必须及时受理，不得推诿。对不属于本部门办理的控告和检举，依照法律法规的规定移送有管辖权的机关，受移送的机关必须认真办理。

第四章 社会责任
第十六条 各机关、企业事业单位、社会团体和其他社会组织应当加强内部治安防范措施，建立健全内部管理制度，对所属职工进行思想政治教育和法制教育，预防违法犯罪案件和治安灾害事故的发生。
各机关、企业事业单位、社会团体和其他社会组织的主要负责人为本单位社会治安综合治理工作的第一责任人。
第十七条 各机关、企业事业单位、社会团体和其他社会组织应当结合自身业务工作，参与并督促其下属单位和管理对象参与社会治安综合治理，对可能引发治安案件和刑事案件的纠纷、事故及其它隐患，必须及时妥善处理，并协助司法机关查处违法犯罪活动。
第十八条 教育行政主管部门和各级各类学校应加强学生的思想品德教育和法制教育，加强校风校纪建设，配合社会、家庭对学生的校外活动进行管理、引导，预防和减少学生违法犯罪。
第十九条 民政部门应抓好基层政权和群众自治组织建设，指导村规民约的制定和执行，及时调处行政区划和边界纠纷，做好收容遣送流浪乞讨人员的工作。
第二十条 工商行政管理部门应加强集贸市场的治安防范和从业人员的教育管理，配合公安机关加强公共场所、特种行业的治安管理。
第二十一条 劳动行政主管部门应做好失业人员的职业培训和职业介绍的管理工作；加强对劳务市场和外来求职人员的管理，对刑满释放、解除劳动教养人员的就业进行指导和帮助。
劳动争议仲裁委员会应依法及时妥善处理劳动争议，避免矛盾激化。
第二十二条 卫生行政主管部门应与有关部门配合，加强医药市场和医疗秩序的管理，依法管理麻醉药品和精神药品，组织做好吸毒人员的治疗、康复工作和性病、艾滋病的预防、检查、收治工作。
第二十三条 建设行政主管部门应根据维护社会治安的需要，监督建设单位将住宅建筑中必要的安全防范设施纳入住宅设计标准。
第二十四条 交通、铁路、民用航空部门应加强对车、船、飞机和车站、港口、机场的治安管理工作的领导，协同司法机关打击劫持人员、抢劫盗窃财物和货运物资、破坏交通设施等违法犯罪活动，查缉流窜犯罪分子，消除各种事故隐患，确保交通运输安全。
第二十五条 文化、新闻出版、广播电视部门应坚持正确的舆论导向，组织开展道德、纪律、法制宣传教育，组织提供健康向上的精神产品，鼓励开展健康有益的文化娱乐活动，加强文化市场管理，制止和取缔宣扬反动、淫秽、暴力、赌博及封建迷信的文学、美术、音乐、摄影、戏曲
等作品的出版、制作、销售和上演。
第二十六条 民族、宗教事务管理部门应宣传国家有关民族、宗教法规和政策，会同有关地区、部门、单位及时疏导、调解和处理民族、宗教纠纷。
第二十七条 国土、农业、林业、水电、化工和计划生育等行政执法部门应严格依法行政、依法管理，及时处理各种矛盾和纠纷，防止和减少治安案件的发生。
第二十八条 经济、贸易管理部门和企业主管部门应组织、监督企业落实社会治安综合治理领导责任制和目标管理责任制。
第二十九条 工会、共青团、妇联等群众团体应根据自身特点，开展形式多样的思想政治工作和法制宣传教育，对有轻微违法行为的人员做好帮教工作。
第三十条 驻川部队和省内的人民武装警察部队应协助地方政府做好社会治安综合治理工作，开展军警民治安联防和军警民共建文明单位活动。人民武装部门应当组织民兵参加社会治安综合治理活动。
第三十一条 精神文明建设主管部门负责统筹开展创建文明单位、文明城市、文明片区、文明乡村等共建活动，倡导见义勇为和移风易俗，努力提高城乡人民的道德水准和文明素质。
第三十二条 村民委员会、居民委员会的主要职责是：
（一）宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育村民、居民履行依法应尽的义务；
（二）建立健全治安保卫组织和人民调解组织，做好本辖区的治安防范工作，调解民间纠纷；
（三）协助司法机关查处辖区内发生的各种违法犯罪案件；
（四）协助司法机关对依法被判处管制、缓刑、剥夺政治权利和被决定假释、监外执行人员的监督、考查和教育；
（五）教育有轻微违法犯罪行为的人员；
（六）协助有关部门做好刑满释放人员、解除劳教人员的安置帮教工作；
（七）制定村规民约、居民公约，并监督执行。
第三十三条 家庭应正确处理家庭成员之间、邻里之间的关系，配合社会、学校对青少年子女开展思想品德教育和法制教育，加强住所安全防范。
第三十四条 公民应当自觉遵纪守法，积极检举、揭发和制止违法犯罪行为，有义务向司法机关如实作证。

第五章 社会保障
第三十五条 鼓励和提倡向犯罪分子作斗争的见义勇为行为。
对公民因见义勇为负伤的，任何单位和公民都有救助的责任，医疗单位必须无条件及时进行抢救治疗。
第三十六条 县级以上社会治安综合治理委员会建立维护社会治安见义勇为奖励基金，专项用于对见义勇为人员的奖励和救济。
维护社会治安见义勇为奖励基金由同级财政部门拨给和由单位、个人自愿捐助组成。其收支情况接受同级财政部门的监督。
第三十七条 公民为维护社会治安同违法犯罪行为作斗争而牺牲的，由所在单位按因公牺牲对待；本人无工作单位的，由其户口所在地的民政部门和农村集体经济组织参照因公牺牲的抚恤办法对其家属给予补助；符合烈士条件的，可报请省人民政府批准为烈士，其家属享受革命烈士家
属待遇。
第三十八条 公民同违法犯罪行为作斗争误工的，视同出勤；致伤致残的，职工由所在单位按因工伤残对待；无工作单位并符合评残条件的，由民政部门办理评残手续，按国家规定享受有关待遇。
同违法犯罪行为作斗争致残尚有工作能力的失业人员，各用人单位应按照《中华人民共和国残疾人保障法》的有关规定优先妥善安置，职业介绍机构应当优先向用人单位推荐；对牺牲或者完全丧失劳动能力的，各用人单位应当优先招收、聘用其一名符合招工条件的近亲属就业。
第三十九条 公民同违法犯罪行为作斗争负伤的医疗费、护理费、生活费、营养费、误工补助费、交通费等，由加害的违法犯罪人员或其监护人承担。违法犯罪人员或其监护人无法承担的部份，负伤人员属单位职工的，由所在单位按因工负伤解决；负伤人员无工作单位或单位负担确有
困难的，由负伤人员户口所在地的县级财政解决。
第四十条 对见义勇为人员救治、评残、困难补助、烈士申报等工作，由当地社会治安综合治理委员会负责督促有关部门办理。

第六章 奖励与处罚
第四十一条 符合下列条件之一的，由各级社会治安综合治理委员会或者有关主管机关表彰奖励；贡献突出的，由同级社会治安综合治理委员会推荐，报有关机关批准，给予记功、晋级或者授予荣誉称号：
（一）落实社会治安综合治理目标管理责任制，成绩显著的；
（二）检举揭发违法犯罪分子，见义勇为同违法犯罪分子作斗争，抢救和保护国家、集体财产及人民生命，事迹突出的；
（三）教育、挽救和改造违法犯罪人员或者安置、帮教刑满释放、解除劳动教养人员成绩显著的；
（四）调解民间纠纷成绩显著的；
（五）预防、制止刑事犯罪或者治安灾害事故成绩显著或者有突出贡献的；
（六）协助司法机关破获重大特大案件的；
（七）社会治安综合治理理论研究成果被采纳，社会效果显著的；
（八）其他对社会治安综合治理工作有重大贡献的。
第四十二条 有下列情形之一的单位，在当年及第二年度内不得评为文明单位或者综合性先进单位，直接负责的主管人员和其他直接责任人员，在本部门、本单位治安面貌改变之前，不得评为先进、模范，不得晋级、晋职，并可给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责
任：
（一）不按本条例规定履行职责，对公民、组织的报案不依法及时受理，对公民、组织要求人身财产保护拒绝履行法定职责的；
（二）不按本条例规定履行职责，致使本部门、本单位治安问题突出，发生特大案件或者恶性事故，造成重大经济损失或严重后果的；
（三）对本部门、本单位矛盾处理不力，导致矛盾激化，危害社会稳定的；
（四）发生刑事案件或者重大治安案件故意不报或者隐瞒事实真相的。
对弄虚作假骗取荣誉、奖励的，由批准机关撤销其荣誉、奖励，并由有关部门给予行政处分。
第四十三条 对不履行本条例规定职责的单位，同级社会治安综合治理委员会应当督促其履行或者给予通报批评，对其主要负责人可向其主管部门或者行政监察机关提出政纪处分的建议，上级主管机关可对主要负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 对政法干警、治安积极分子、见义勇为者、证人和检举人、揭发人打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节较轻的，分别由所在单位、主管部门、行政监察机关给予行政处分。
第四十五条 群防群治组织必须依法办事，接受社会监督，其成员有徇私舞弊、敲诈勒索或者其他违法行为的，由司法机关依法查处。

第七章 附 则
第四十六条 本条例自公布之日起施行。



1995年10月19日