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刑事和解模式研究——兼论我国刑事和解模式的选择/叶祖怀

作者:法律资料网 时间:2024-05-20 13:34:46  浏览:9313   来源:法律资料网
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刑事和解模式研究
——兼论我国刑事和解模式的选择

叶 祖 怀


[内容摘要]我国学界及司法界依据对刑事和解内涵的不同界定,对我国的刑事和解制度进行了不同的建构,并按照不同的标准对刑事和解的模式做了不同的分类。以和解的达成方式以及刑事和解参与主体之间的相互关系作为分类标准,对近年来我国的刑事和解司法现状进行考察可以发现,我国的刑事和解主要存在被害人与加害人和解模式、司法机关调解模式、人民调解模式、联合调解模式等四种模式。而其中,以人民调解模式最能体现刑事和解的价值蕴涵,最适合我国国情,因而应当成为建立我国刑事和解制度的首选模式。

[关键词]刑事和解 和解模式 模式选择


  当前,基于对刑事和解内涵的不同解读以及在价值取向上的各有侧重,刑事和解在我国应采何种模式,法学界及司法界均有不同声音,各地司法机关迄今所进行的探索亦各具特色。笔者认为,能否准确把握刑事和解的价值蕴涵,并充分考察我国的政治经济和社会发展现状,在现行基本刑事制度的基础上创设出适合我国国情的刑事和解模式,是关乎我国刑事司法是否有助于和谐社会构建的重大问题。

一、刑事和解制度考略

(一)刑事和解的概念界定
  关于刑事和解的概念,我国目前尚未形成一致的观点。
  比较通行的观点认为,刑事和解一般是指在犯罪发生后,经由调停人的帮助,使被害人与加害人直接商谈,解决纠纷或冲突的一种刑事司法制度。其目的是为了修复被加害人所破坏的社会关系,弥补被害人所受到的伤害以及恢复加害人和被害人之间的和睦关系,并使加害人改过自新、复归社会。[1]
  有学者认为,刑事和解是指在刑事诉讼程序运行过程中,被害人和加害人以认罪、赔偿、道歉等方式达成谅解后,国家专门机关不再追究加害人刑事责任或者对其从轻处罚的一种制度。[2]
  也有学者认为,在我国所谓刑事和解,是指在犯罪行为发生后,经由司法机关的职权作用,被害人和加害人面对面地直接商谈,促进双方的沟通与交流,从而确定犯罪发生后的解决方案,目的是恢复犯罪人所破坏的社会关系,弥补被害人所受到的伤害,使犯罪人改过自新,复归社会。司法机关的职权作用,可以保障和解的有效性及合法性。[3]
  不同的概念界定,实际上表明了论者对我国刑事和解制度的不同建构,包括对刑事和解的适用阶段、适用范围、司法机关在和解中的作用、调停人的设置、和解后果等的不同认识。
(二)刑事和解与恢复性司法
  在我国,也有论者将刑事和解做狭义与广义之分,认为狭义的刑事和解是恢复性司法程序的起源,广义的刑事和解就是恢复性司法程序。[4]根据联合国《关于在刑事事项中采用恢复性司法方案的基本原则》第3条的规定:“恢复性司法方案系指采用恢复性程序并寻求实现恢复性结果的任何方案。恢复性程序(restorrative process)是指被害人、加害人及其他受犯罪影响的个人或者社区居民——通常在一个公正、中立的第三方的帮助下——积极协商,共同寻找解决犯罪引发问题的任何程序。恢复性程序可能包括调解、调和、会商和共同定罪。”由此看来,上述对刑事和解内涵的狭义和广义区分不无道理。
但是,恢复性司法(restorative justice)作为与报应性司法(retributive justice)相对应的概念,在我国,人们在谈论时更多的是从观念意义上,将恢复性司法视为一种理念。而谈到刑事和解,则更多的是从制度层面,认为刑事和解体现了恢复性司法的理念。为不致引起语义上的混乱,本文所指刑事和解,即是指刑事和解制度。
(三)刑事和解的制度渊源及发展轨迹
  现代意义上的刑事和解,又被称为“被害人与加害人的和解”(Victim-Offender Reconciliatoin/mediation),[5]学界通行的观点认为肇始于20世纪70年代,加拿大安大略省基切纳市实施的一个被害人——犯罪人和解计划(VOR Program)。[6]1978年,美国印第安纳州厄克哈特市也建立了美国的第一个刑事和解计划。其后,随着恢复正义理论、被害人犯罪学等学说的勃兴以及对刑罚价值功能有限性的认识,同时也是基于对司法效益与社会和谐秩序最大化的追求,刑事和解运动在北美、欧洲等地迅速发展。
  美国律师协会于1994年认可了刑事和解,被害人援助组织也于1995年批准了恢复性社区司法模式。至20世纪90年代末,美国已有45个以上的州建立了刑事和解制度,适用的项目达300余种。在欧洲,英国、德国、法国、意大利、芬兰等国也纷纷行动,建立起各富特色的刑事和解制度。以芬兰为例,1983年,芬兰首先在赫尔辛基的万达市推行刑事和解计划,之后逐步推广到100多个自治市,仅1995年,各地采用“刑事和解计划”调解的冲突即有3000起,涉及4600名犯罪嫌疑人。[7]
  刑事和解运动在世界范围内的开展,引起国际社会的广泛关注。1999年7月,联合国做出题为《制定和实施刑事司法调解和恢复性司法措施》的1999/26号决议;2000年4月10日,第十届联合国预防犯罪和犯罪人处遇大会通过《关于犯罪与司法:迎接21世纪挑战的维也纳宣言》,提出为支助犯罪受害者而酌情实施国家、区域和国际行动计划,即导入调解和恢复性司法计划,鼓励开发恢复性司法政策、程序和项目;2002年4月,联合国预防犯罪和刑事司法委员会第11次会议通过了《关于在刑事事项中采用恢复性司法方案的基本原则》(2002/12号决议),对刑事和解的定义、项目的利用、运营、调停人等作出了明确规定。至此,刑事和解在国际上得到了普遍认可,并成为当今世界的一种潮流。[8]
(四)刑事和解的理论基础
  西方学术界对刑事和解理论基础的解说,迄今为止最为全面的是美国著名的犯罪学家约翰.R.戈姆在《刑事和解计划:一个实践和理论框架的考察》一文中提出的刑事和解制度的三个理论框架:平衡理论、叙说理论和恢复正义理论。[9]
1、平衡理论(equity theory)建立在被害人对何为公平、何为正义合理期待的基础之上,当原有的平衡和公正规则被打破时,被害人倾向于选择一种最为简单的方式来恢复他们所期待的平衡。[10]
2、叙说理论(narrative theory)被视为被害人叙说伤害的过程,该理论的意义不在于故事本身的内容,而在于叙说的过程和被害人与加害人之间的共鸣。[11]
从这两种理论产生的背景及内容上看,它们都源于被害人犯罪学的兴起以及以被害人为导向的刑事政策思潮的出现,着眼于强化对被害人的利益保护。
3、恢复正义理论(restorative theory)认为,犯罪破坏了加害人、被害人和社会之间的正常利益关系,恢复正义的任务就是在三者之间重建这种平衡。恢复正义理论强调,犯罪不仅是对法律的违反、对政府权威的侵犯,更是对被害人、对社会甚至对犯罪人自己的伤害,刑事司法程序应有助于对这些伤害的弥补,提倡被害人和社会对司法权的参与。[12]一般认为,恢复正义理论为刑事和解制度提供了最基础的理论支撑。

二、刑事和解模式分类
(一)刑事和解模式分类概览
  目前,学界对刑事和解的模式依据不同的标准进行了划分,而不同的划分标准则形成了不同的模式分类。
1、依众多论者的观点,刑事和解可分为以下四种模式:(1)社区调停模式(community model):在犯罪发生后,犯罪人被逮捕以前由社区进行调解。(2)转处模式(diversion model):在刑事司法程序启动之后、终结之前,将案件交由社会上的纠纷调解中心进行调解。(3)替代模式(alternative model):该模式在尊重被害人意志的基础上,通过改变对犯罪者的刑罚处遇而使纠纷得到解决,实现犯罪者与被害人之间的和解。(4)司法模式(justice model):这种模式重视被害人的利益,将刑事和解作为提高犯罪人责任的一种手段。[13]
2、有学者将刑事和解的模式分为三种:(1)被害人和加害人和解方式(Victim-Offender mediation):被害人和犯罪人在一名中立的调解人主持下面对面交流,协商确定犯罪人应对自己的犯罪行为承担责任的一种模式。(2)会商方式(Conferencing):被害人、犯罪人及其各自的支持者会聚在一起,在调解人的主持下共同讨论犯罪解决方案的一种模式。(3)圆桌会谈方式(Circles):在协调人的主持下,被害人、犯罪人及其各自的支持者以及其他受到犯罪影响的社区成员共同商讨如何处理犯罪案件的一种模式。也有学者将上述模式分别称为调解模式、和解会商模式、圆桌审判模式。[14]
3、有学者以和解的达成是否具有对刑事犯罪的独立处分意义作为划分标准,将刑事和解分为平行模式与整体模式:(1)、平行模式:刑事和解在刑事司法体制之外独立运作,它要求完全在市民社会“自治”的状态下,由社会(社区)及社会个体对犯罪作出自主处置。(2)整体模式:刑事和解通过与正式刑事司法体制的衔接或整合,成为传统司法体制的一部分,承认国家对犯罪处理的决定权。[15]
4、有论者在将刑事和解的结构划分为共识模式、审查模式的基础上,又将刑事和解结构的具体形式图像化:(1)杠型结构:加害人与被害人就各自的权利义务进行沟通,并达成和解协议,司法机关在此过程中处于消极地位,只负责履行告知义务并认可和解协议。(2)倒T型结构:加害人与被害人虽然可以进行协商,但只是有限参与,协议内容只能由司法机关最终确定,并为处理案件提供审查对象。(3)正三角形结构,也称互动模式:加害人与被害人的主体性体现在彼此对达成和解协议的自愿自主,司法机关的优位性体现在对和解协议的真实性、合法性的指导监督,而契约功能在某种程度上也展示出加害人和被害人对司法机关权力的某种平衡。[16]
5、陈瑞华教授将刑事和解分为以下三种模式:(1)加害方——被害方自行和解模式:加害方在认罪悔过的前提下,经与被害方自行协商,就经济赔偿达成书面协议,使得被害方不再追究加害方刑事责任,检察机关经审查后,接受双方的协议和被害人的请求,对加害方不起诉或者建议公安机关撤销案件。(2)司法调解模式:司法人员通过与加害方、被害方的沟通、交流、教育、劝解工作,说服双方就经济赔偿标准、赔礼道歉等事项达成协议,从而促使被害方放弃追究刑事责任的纠纷解决方式。(3)人民调解委员会调解模式:司法机关对于那些加害方与被害方具有和解意愿的轻伤害案件,委托基层人民调解委员会进行调解,对于经过调解达成协议的案件,可不再追究加害方的刑事责任。[17]
(二)刑事和解模式分类评述
  刑事和解的结构,是指刑事和解各个主体之间在刑事和解过程中的相互关系,它决定刑事和解的性质和特征,蕴含着刑事和解的基本原则和主要的制度程序。[18]然而,由于学界对刑事和解内涵的不同界定,使得刑事和解的结构模式也呈现出了不同的姿态。
  前述第一种分类,虽然从内容上看涵盖了目前西方各国刑事和解的主要操作模式,但认真分析发现,进行这种分类所采用的标准是不同一的。仅从名称上看,它们之间也不具有同比性。将分类标准不同的概念并列在一起,极易造成理解上的混乱。[19]而且,由于司法模式被认为是一种惩罚性的模式,赔偿被视为是对犯罪人附加的一种惩罚,因而在一定程度上背离了刑事和解的内在价值追求,不属于严格意义上的刑事和解。
  第二种分类以和解达成的方式作为划分标准,界限清晰,但这种分类未能就司法机关在刑事和解中的地位和作用、与被害人和加害人之间的相互关系以及和解的法律后果做直观的展示。
  第三种分类将刑事和解划分为平行模式与整体模式,但其赖以划分的基础就存在这样的疑问:是否真正存在一个可以完全独立于刑事司法体制之外的完整的刑事和解过程,以至于自犯罪发生至案件最终处理完毕,期间根本就找不到刑事法律或者司法机关的身影?答案是否定的。实际上,无论是警察将案件移交给社区,还是司法机关最终认可他们所达成的协议,它们都未能从根本上逃脱法律或者司法权力的光顾。而一旦无法达成协议,则案件进入诉讼程序更是必然的和唯一的结果。即使是司法机关对与被害人达成和解协议的犯罪人的“不处理”,从另一个角度讲,也可以被视作是一种司法体制之内的“处理”。所以,所谓社会(社区)及社会个体对犯罪进行的“自主处置”,并不具有绝对意义。
  第四种分类,则是建立在首先对刑事和解的内涵和结构进行清晰界定的基础上,将各种模式以模型的方式进行了形象的演绎,直观、生动地展示了刑事和解的蕴含,意在揭示刑事和解各个主体之间在刑事和解过程中的相互关系,展现出独特的魅力。
  陈瑞华教授则着眼于我国刑事和解的各种运行方式在程序启动、具体参与人、调解主持人以及协议的促成方式等方面存在的区别进行分类,既勾勒出了各参与主体之间在刑事和解过程中的相互关系,也与我国刑事和解的司法现状最为贴近。但是,由于其将刑事和解的法律后果限定在最终不追究加害人刑事责任的范围内,从而将法院适用刑事和解对犯罪人判处非监禁刑的情形排除在外,导致适用范围过窄。
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北京市城市地下管线管理办法

北京市人民政府办公厅


京政办发[2005]9号


北京市人民政府办公厅关于印发 北京市城市地下管线管理办法的通知




各区、县人民政府,市政府各委、办、局,各市属机构:
《北京市城市地下管线管理办法》已经市政府批准,现予印发,请遵照执行。



二〇〇五年二月二十三日




北京市城市地下管线管理办法


第一条 为加强本市城市地下管线管理,保障地下管线正常运行和城市公共安全,制定本办法。
第二条 本办法所称地下管线,是指燃气、供热、供水、雨水、污水、中水、电力、输油、照明、通信信息、广播电视、公安交通等城市基础设施地下管线。
第三条 市市政行政管理部门负责本市城市基础设施地下管线综合协调管理工作,并组织实施本办法;综合协调地下管线专业规划和年度建设计划,经市政府批准后实施;监督地下管线权属单位编制地下管线年度建设项目、维修工程计划和抢修预案,并协调实施。
市规划行政管理部门负责本市地下管线规划、测绘及档案资料监督管理。
市建设行政管理部门负责本市建设工程施工现场地下管线安全监督管理。
市路政行政管理部门负责本市地下管线占道掘路施工作业监督管理。
市公安交通行政管理部门负责本市地下管线占道掘路施工作业交通安全监督管理。
市安全生产监督行政管理部门对地下管线生产经营单位的安全生产工作实施综合监督管理。
区(县)市政行政管理部门负责对辖区内自建的地下管线进行监督管理。
本市燃气、供热、供水、雨水、污水、中水、电力、输油、照明、通信信息、广播电视、公安交通等地下管线专业主管部门,按照各自职责实施监督管理。
城市管理综合执法部门依法对地下管线违法行为进行行政处罚。
第四条 地下管线权属单位应加强管线的维护管理,保障地下管线安全运行。
(一)地下管线运行维护必须严格执行安全技术规程。
(二)建立地下管线巡查记录,记录内容应有巡查时间、地点(范围)、发现问题与处理措施、上报记录等。
(三)编制实施地下管线年度维修计划,定期排查和消除地下管线安全隐患,上报各自专业行政管理部门和市市政行政管理部门并接受监督检查。
(四)加强日常维护,保持地下管线检查井井盖完好。发现丢失或损坏,应当立即补装、更换或维修。
第五条 地下管线权属单位应制定地下管线事故抢修预案,落实抢修机械、设备、物资、人员等。地下管线发生事故后,应按照本市地下管线抢修预案和专业抢修预案组织实施,并向专业主管部门和交通路政、公安交通等行政管理部门报告。相关单位、部门和个人应当积极配合抢修,不得阻碍、干扰。
第六条 新建、翻建或改扩建地下管线,必须按有关规定经规划行政管理部门批准。建设单位应在管线改建工程竣工验收后6个月内,向规划行政管理部门申报注销并及时拆除报废管线。
地下管线工程的规划、设计、施工、监理、验收必须严格执行国家技术标准、技术规范和操作规程。
城市道路行政管理部门应在每年年底前向地下管线权属单位公布下一年度道路建设计划。依附于城市道路的各种地下管线,必须与城市道路同步建设。
建设单位敷设和更新地下管线必须及时进行竣工测量。未按规定进行竣工测量的,有关主管部门不予办理工程竣工验收和备案手续。
地下管线工程竣工验收后,建设单位应及时汇总工程档案资料, 并向城市建设档案馆移交。因移交工程档案资料不及时、不齐全、不准确而造成施工破坏地下管线,建设单位应依法承担相应责任。
第七条 建设单位在工程施工前,应向地下管线档案管理机构、地下管线权属单位取得施工现场地下管线资料。建设单位在申请领取施工许可证时,应当提供有关地下管线安全施工措施的资料。建设单位必须向施工单位提供施工现场地下管线资料,施工单位应当采取安全保护措施。施工作业损坏地下管线,施工单位须立即通知地下管线权属单位和有关部门进行处理,同时采取应急保护措施,承担相应责任。
未经竣工验收的地下管线,不得交付使用,由建设单位负责管理。
在地下管线施工中,发现地下管线资料未标注的管线,建设单位应及时报告市规划行政管理部门,查明管线性质、权属,由权属单位补建档案资料,并按有关规定向城市建设档案馆移交。
第八条 规划、建设、市政行政管理部门和地下管线权属单位应建立地下管线信息管理系统,及时将地下管线普查资料、竣工资料、补测补绘资料输入系统,并实行动态管理和信息共享。
地下管线权属单位和测绘成果的保管单位应依法向规划、建设、市政行政管理部门提供地下管线信息数据,并按国家及本市有关规定,向建设单位提供咨询服务。
第九条 推广应用地下管线先进技术和非开挖工艺,建设和使用地下管线综合管廊。
第十条任何单位和个人不得擅自接装、改装、挪移、拆除地下管线设施。
为保护地下管线安全,在地下管线用地范围内,禁止下列行为:
(一)倾倒污水、排放腐蚀性液体、气体;
(二)堆放易燃易爆物;
(三)擅自移动、覆盖、涂改、拆除、损坏管线设施的安全警示标志;
(四)建设与管线设施无关的建筑物、构筑物或挖坑、取土、植树、埋杆、堆物、钻探,爆破、机械挖掘等占压行为;
(五)其它危及地下管线安全的行为。
第十一条 凡违反本办法,并受到行政机关行政处罚的企业,由做出行政处罚的行政机关将其不良记录归集到本市企业信用信息系统。
第十二条 任何单位和个人有义务保护地下管线,对损坏地下管线的行为应当劝阻和举报。
第十三条 本办法自2005年3月1日起施行。




北京市人民政府办公厅
2005年2月24日印发



国务院批转水利部关于加强长江近期防洪建设若干意见的通知

国务院


国务院批转水利部关于加强长江近期防洪建设若干意见的通知
国务院



国务院同意水利部《关于加强长江近期防洪建设的若干意见》,现转发给你们,请认真贯彻执行。
长江防洪建设关系国民经济和社会发展全局,关系人民生命财产安全。各有关地区和部门要以对国家和人民高度负责的精神,切实加强领导,尽快把各项任务落实下去。
防洪建设要坚持统筹规划、远近结合、突出重点、分步实施、分级负责、共同负担的原则。有关部门要结合第十个五年计划的制定,抓紧对各大江河、湖泊防洪建设进行总体规划,将水利建设纳入国民经济和社会发展总体规划。要抓紧制定并落实今明两年长江防洪建设计划;今明两年
防洪建设要突出重点,确保重点工程、重点堤段的投入,争取早竣工,使之在防汛抗洪中早日发挥作用。


(水利部 一九九九年五月十七日)


为了贯彻落实《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》(中发〔1998〕15号,以下简称中央15号文件),我部组织有关单位对长江近期防洪建设中的有关问题进行调研和分析,召开专家座谈会论证,征求各有关部门和地区的意见,提出了关于加强
长江近期防洪建设的若干意见。
一、关于近期长江防洪建设的目标和总体部署
根据长江的特性及其洪水特点,长江防洪应采取综合措施,逐步建成以堤防为基础,三峡工程为骨干,干支流水库、蓄滞洪区、河道整治相配套,结合封山植树、退耕还林、平垸行洪、退田还湖、水土保持等措施以及其他非工程防洪措施构成的综合防洪体系。
长江流域防洪的重点是中下游地区。国务院1990年批准的《长江流域综合利用规划简要报告》(以下简称《长流规》)中确定的长江中下游防洪目标为:荆江河段以枝城百年一遇洪水洪峰流量作为防御目标;荆江以下河段以防御新中国成立以来最大的1954年洪水作为防御目标
。经分析研究,我部认为《长流规》拟定的防洪目标和防洪标准,是依据防御近百年来发生的流域性最大洪水——1954年洪水制定的,与中央15号文件提出的要求是一致的,近期长江中下游防洪建设仍应按《长流规》进行。
按照确定的防洪目标,《长流规》中明确中下游干流主要控制断面设计洪水位为:沙市45.00米,城陵矶34.40米,汉口29.73米,湖口22.50米,南京10.60米。根据近几年城陵矶附近发生的洪水位的实际情况,以及这一地区洪水组成和江湖关系的复杂性,建
议对城陵矶附近河段的设计堤顶高程,比《长流规》的规定再增加0.5米,以增强其抗洪能力和洪水调度的灵活性。
长江防洪建设应按统筹规划、远近结合、突出重点、分步实施、分级负责、共同负担的原则组织实施。建议用10年左右的时间完成。该体系建成后可防御1954年洪水,荆江河段达到百年一遇防洪标准。
二、关于堤防建设
(一)长江中下游堤防总长约3万公里,是长江防洪工程体系的基础,其中主要堤防8000多公里,是近期建设的重点。堤防应根据其重要程度,按照国家有关规定分级。其中Ⅰ、Ⅱ级堤防如下:
Ⅰ级堤防:荆江大堤、无为大堤、南线大堤、汉江遥堤,上海、南京、武汉、合肥、芜湖、安庆、南昌、九江、黄石、荆州、长沙、岳阳、成都等十三座国家重点防洪城市堤防。
Ⅱ级堤防:松滋江堤、公安江堤、石首江堤、监利江堤、洪湖江堤、湖南江堤、四邑公堤、粑铺大堤、黄广大堤、九江江堤、同马大堤、广济圩、枞阳江堤、和县江堤、江苏江堤、洞庭湖重点堤垸、鄱阳湖重点圩堤、汉江下游堤防等。
其他江堤及主要支流堤防,由我部商有关省(直辖市)按国家规范核定等级。
(二)近期堤防建设要以欠高堤段加高培厚、基础防渗、堤身隐患处理和穿堤建筑物及其与堤身结合部的加固等为重点,根据堤防的重要性和险情严重程度,按照轻重缓急,分步实施。
(三)沿江各地区当前要对水毁工程修复、堤防基础防渗处理、重要河段崩岸治理以及去年汛期依靠子堤挡水的薄弱堤段堤防的加高培厚等四个重点作出具体安排,落实到项目。要根据长江近期防洪标准和堤防等级,按国家有关规范要求,抓紧做好堤防加高加固的勘测设计,并按基本
建设程序报批。要严格按照批准的设计进行建设。
三、关于蓄滞洪区建设
(一)长江洪水峰高量大,而河道宣泄能力有限,利用蓄滞洪区分蓄超额洪水,是保障重点地区防洪安全的有效措施。《长流规》安排的蓄滞洪区目前存在的主要问题是:人口稠密,经济发展,安全建设严重滞后,进洪设施不健全,分洪后补偿不落实,难以适时适量启用。为此,要进
一步搞好蓄滞洪区建设。
(二)为防御1954年洪水,《长流规》在长江中游地区安排分洪量500亿立方米。三峡工程建成后,由于三峡水库的调蓄以及考虑平垸行洪、退田还湖的作用,长江中下游地区遇1954年洪水,分洪量可减少为320亿立方米,其中城陵矶附近210亿立方米,湖南、湖北各
承担一半;武汉附近68亿立方米;湖口附近42亿立方米,江南、江北各承担一半。蓄滞洪区的调整,由长江水利委员会与有关省商定。对原规划的其他蓄滞洪区仍继续保留,任务不变,以防超标准洪水。
(三)对调整确定的蓄滞洪区,要按照轻重缓急,分步建设。各蓄滞洪区应加强道路、通讯设施、安全区等建设,并对蓄滞洪区内的人口控制和产业结构实行严格管理,落实好分蓄洪的补偿措施,确保遇特大洪水后超额洪水分得进,损失小,有补偿。各有关省要作出切实可行的规划,
由我部牵头组织审查,报国务院批准后实施。
考虑到三峡工程建成之前,荆江河段的防洪标准仍然偏低,荆江分洪区近期仍需继续加强安全建设。
洞庭湖、鄱阳湖水系各支流尾闾的蓄滞洪区,按以上精神,由湖南、江西两省进行规划和安全建设。
(四)关于抓紧建设城陵矶附近蓄滞洪区的问题。1996年和1998年长江防洪突出矛盾主要集中在城陵矶附近,尽快在这里集中力量建设蓄滞洪水约100亿立方米的蓄滞洪区,不仅能大大缓解该处的防洪紧张局面,而且对洞庭湖的防洪和保护武汉市及荆江大堤的安全都将起到
重要作用。经研究,根据湖南、湖北两省对等的原则,各安排约50亿立方米的蓄滞洪区,洞庭湖区选择钱粮湖、共双茶垸、大通湖东垸等分洪垸,洪湖分洪区划出一块先行建设。由长江水利委员会会同湖南、湖北两省尽快做出规划和设计,按照基本建设程序报批,作为重点项目近期安排
建设。
四、关于平垸行洪、退田还湖、移民建镇
(一)去冬今春的平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作,主要是结合灾后重建,解决因1998年长江洪水溃决堤垸受灾群众的安置问题。考虑到沿江及湖区人多地少和长江洪水的特点,大量移民带来的耕地需求和生活出路问题难以解决,经研究,建议对影响行洪的洲滩民垸,采取退
人又退耕的“双退”方式,坚决平毁;对其他洲滩民垸,有条件的可采取退人不退耕的“单退”方式,即平时处于空垸待蓄状态,一般洪水年份仍可进行农业生产,遇较大洪水年份滞蓄洪水。这样既可发挥相对较好的蓄滞洪作用,又有利于移民的生产生活,减轻政府负担。各省要根据国家
的安排,结合当地实际情况,搞好总体规划,由省里审查,认真组织实施。
(二)对于“双退”的洲滩民垸,要坚决平毁,保证不再复耕,各省应切实落实好移民的耕地和生活出路问题。对于“单退”的洲滩民垸,可选择一些容积较大、蓄洪效果较好的,修建简易进洪设施,其堰顶高程及进洪方式应尽快报长江水利委员会批准,确保在超过规定水位时顺利进
洪。国家对这些进洪设施建设予以适当支持。各地要加强对平垸行洪、退田还湖地区的农业生产结构调整的指导,认真解决好移民的生计问题。
(三)今后3~5年的平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作,除了继续对严重影响行洪的洲滩民垸实施“双退”外,重点要结合蓄滞洪区建设进行,由我部牵头,组织有关各省编制规划并会同有关部门进行审查,报国务院批准后实施。
五、关于河道整治
长江中下游干流经过多年治理,河势已得到初步控制,总体基本稳定,但局部河段的河势变化仍然比较剧烈,有300余公里崩岸严重,威胁堤防安全,尽快实施控制十分必要。长江河道整治要按照统一规划、综合治理的原则,既考虑防洪,又兼顾航运、取水以及两岸经济建设发展的
需要。近期长江河道整治应按照《长流规》确定的任务,重点是上荆江、下荆江、界牌、武汉、九江、安庆、铜陵、芜湖、马鞍山、南京、镇扬(镇江、扬州)、扬中、澄通(江阴、南通)等河段及河口的河势控制和崩岸守护。
应对洞庭湖区及其四水尾闾、鄱阳湖区及其五河尾闾、松滋口等长江四口洪道中影响行洪的河段进行清淤疏浚,坚决清除河道行洪障碍,保持行洪畅通。对疏浚的土方,可结合堤防加固、填塘固基、蓄滞洪区安全台建设等予以充分利用。清淤疏浚要进行科学论证,按规定的程序报批。

六、抓紧以三峡工程为重点的干支流水库建设
(一)充分发挥三峡工程的防洪作用。按计划建设进度,三峡工程到2007年有防洪库容110~138亿立方米,到2009年建成后有防洪库容221.5亿立方米,将起很大的防洪作用。中国长江三峡工程开发总公司和长江水利委员会要抓紧进行三峡工程各阶段的防洪调度研
究。
(二)对丹江口、隔河岩、五强溪、江垭、柘溪、万安、柘林等已建在建重点大型水库,有关部门和省要抓紧研究分别采取大坝加高、库区移民搬迁、降低汛限水位、加强预测预报和洪水调度等办法,挖掘潜力,充分发挥其防洪作用。
当前要特别加强病险水库的除险加固,尽快消除隐患,充分发挥防洪效益。
(三)要抓紧进行澧水皂市、岷江紫坪铺、清江水布垭、嘉陵江亭子口、丹江口(加高)、金沙江溪落度等干支流水库的前期工作,落实投资来源,按基本建设程序报批,逐步安排建设。
七、搞好生态建设,防治水土流失
要按照中央15号文件精神和国务院批准的全国生态环境建设规划,认真开展以改造坡耕地为中心的长江上中游地区的生态建设,加快“坡改梯”和水土流失治理步伐,大力开展封山植树、退耕还林还草。要下决心停止天然林采伐,大力实施营造林工程。要有计划地种植速生薪炭林,
大力推广节柴灶、沼气、秸秆气化等,鼓励有条件的地方烧煤炭,采取多种方式减少薪柴消耗,使土地植被得到保护。要依法公告水土流失重点防治区,严禁毁林开荒和陡坡开荒。要加强对农村“四荒”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)资源治理开发的管理工作,切实依靠政策,调动千家万户
治理水土流失的积极性,加快治理速度。与此同时,要依法加强对有关开发建设活动中水土保持的监测、监督,防止造成新的水土流失。当前要特别注意防止三峡库区交通、矿山及城镇等建设中对生态环境造成新的破坏,从总体上扭转这些地区水土流失严重、生态环境恶化的局面,减少泥
沙输入长江。
八、落实非工程防洪措施
(一)水文、气象、工情、灾情等信息是抗洪抢险救灾的重要依据,现代化的通信、计算机及其网络技术是搞好防洪调度指挥的主要手段。计划用3~5年的时间,完成长江防汛指挥系统建设。各地区也要认真做好本地区的防汛指挥系统的规划,逐步实施。要加强水文测站基础设施建
设,提高水文测验和预报精度。要抓紧长江防御超标准洪水预案的研究和修订,对各种类型的洪水,进行计算机仿真模拟,研制统一调度的操作软件。
(二)加强法律法规建设。为了保证蓄滞洪区在大洪水时分得进、损失小、有补偿,要抓紧制定《蓄滞洪区管理条例》和《蓄滞洪区运用补偿办法》等法规,研究建立洪水保险机制的实施意见。为了巩固平垸行洪、退田还湖、移民建镇的成果,避免移民返迁,有关地区要依据《中华人
民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等法律,抓紧制定相应的管理办法。
(三)要依法加强河道、湖泊和蓄滞洪区的管理,严禁对河道湖泊洲滩进行新的围垦和其他方式的侵占,蓄滞洪区要严格控制人口发展并逐步实施外迁。凡在长江干流河道和堤防、蓄滞洪区的管理范围内进行项目建设和在长江干流河道内采砂,应严格遵守国家的有关法律、法规,并履
行报批手续。
要强化流域机构的职能,充分发挥其管理、监督、协调、指导等方面的作用。
九、加强建设管理,确保工程质量
(一)认真做好前期工作。防洪工程的勘测、规划、设计应由有相应资质的单位承担,并严格按国家规定的基建程序报批,制止“三边”工程(边勘测、边设计、边施工),坚持“四不准”(没有批准的项目,不准施工;没有批准的设计图纸,不准施工;资金不落实的项目,不准施工
;层层转包的项目,不准施工)。
(二)加强工程建设的管理。防洪工程建设,要由具备相应资质的施工单位和监理单位承担;要实行严格的项目法人责任制、招标承包制和建设监理制。工程建设质量实行终身负责制,Ⅰ级堤防及中型以上水库等工程的施工、监理单位的选定,必须报我部确认。
地方各级政府对工程建设要加强领导和监督检查,落实责任制。对规划中的拟建项目,要严格按基本建设程序审批;对已经批准的在建工程,要严格按批准的规模、标准、内容、概算和资金来源执行。加强建设资金管理,严格财务制度,严禁挪用,杜绝浪费;尚未批准和虽已批准但情
况发生较大变化的项目,要尽快完善各项前期工作,按程序报批,为组织实施提供切实依据。
有关部门要加强对项目的稽查、审计和验收。对工程质量事故要严肃查处,造成严重后果的,要依法追究当事人的责任。
(三)在工程设计、施工中,要积极慎重、因地制宜地采用新技术、新工艺、新材料。
十、加强规划,做好基础工作
现行的《长流规》主要是依据80年代以前的资料制定的,近20年来长江流域各方面的情况已发生很大变化,三峡工程建成后还将带来新的变化,要抓紧组织长江防洪规划的修订工作。
要加强江湖关系、河道演变、三峡工程建成后对上下游的影响及长江生态环境等的科学研究;加强长江流域水文、河道地形、工程地质的监测、勘测工作,为长江防洪规划的修订提供科学依据。



1999年5月31日

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