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论保证期间/陈贵

作者:法律资料网 时间:2024-05-20 04:55:19  浏览:9506   来源:法律资料网
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论保证期间

陈 贵


内容提要 保证期间是保证制度中的一项重要内容,探讨和研究保证期间有极其重要的意义。所谓保证期间就是指保证合同当事人的约定或依法律推定在主债务履行期届满后,保证人能够容许债权人主张权利的最长期限。保证期间既不是诉讼时效亦非除斥期间,而是保证合同中当事人约定的“失权条款”上的期间。本文对保证期间的理论与相关立法进行较为深入地探讨,并对立法提出若干修改建议,以期对完善我国立法和实践有所裨益。

关键词:保证期间 诉讼时效 除斥期间



一、引言
保证,属于人的担保,是保证人与债权人约定,当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为 。保证制度,不仅具有促进交易,确保交易安全的作用,而且还更有利降低交易成本。保证制度的完善与否在相当程度上反映着一个国家交易的信用水准。在保证制度中,保证期间是保证合同的一项重要内容,直接关系到保证责任的存废。然而,《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)对保证期间的规定却未尽合理与周详;学界虽从96年来对此有所探讨,但深入系统全面研究者甚少;在审判实践中,人民法院对保证期间的有关法律问题认识也不尽相同,造成同一类型的案件判决结果却有天壤之别。因此,本文试图从我国保证期间的产生渊源及创设保证期间制度的本旨入手,对保证期间的分类、性质及其与诉讼时效的关系进行阐述,旨在求得对该问题的较深认识,并希望这将对保证制度的立法与实际操作的不断完善有所裨益。

二、保证期间的概念
1994年4月15日最高人民法院《关于审理经济合同纠纷案件有关保证的若干问题的规定》(法发(1994)8号)第10条、第11条规定了“保证责任期限” 。这是我国法律文件中最早出现相似保证期间的概念, 但其并没有明确定义保证期间或保证责任期限的概念。1995年颁布《担保法》, 正式从法律上确立了保证期间制度,其中涉及“保证期间”的一共有6条,即第15、22、23、25、26、27条,但同样也没有对保证期间做出定义,而仅对保证期间的订立和效力做出原则性规定。
保证期间的界定与保证期间的定性,一直是学界中非常有争议的问题,而如何界定其定义与保证期间的定性密切相关。故准确界定保证期间的含义是非常重要的,它直接关系到保证期间的定性和正确适用。然究竟何谓保证期间?笔者认为,所谓保证期间就是指保证合同当事人的约定或依法律推定在主债务履行期届满后,保证人能够容许债权人主张权利的最长期限。在保证期间中,债权人应当向债务人提起诉讼或仲裁(在一般保证中)或向保证人(在连带保证中)主张权利。 逾此期限,债权人未提起上述主张的,证人则不承担保证责任。可见,保证期间构成债权人请求保证人承担保证责任的保权利消灭的法律后果。关于保证期间的概念,笔者认为,应从以下几个方面加以把握:
第一,保证期间原则上由保证合同的当事人自由约定。“从合同关系自身来讲,合同及其法律所保护的是当事人之间的信赖与期待,实现意思自治的理念”, 这同样适用于保证合同。《担保法》第15条把“保证期间”的约定作为保证合同的一个基本条款;当合同没有确定或确定不明确时,按合同漏洞的补充原则由法律加以补正。
第二,保证期间是债权人应当主张权利的期间。在该期间内保证人未主张权利的,保证人则免除责任。因此,本质上,保证期间是一项旨在维护保证人利益的制度。
第三,债权人主张权利的对象及方式因保证方式不同而有所不同。在我国保证制度中,存在一般保证和连带保证两种形式。但因保证形式不同,要求主债权在保证期间应主张权利的对象和方式而有所不同。连带保证中,债权人应在保证期间向保证人提起权利要求,而在一般保证中,权利主张的对象是主债务人,方式仅限于诉讼或仲裁,这是由一般保证的自身性质即保证人所享有的先诉抗辩权所决定的。
第四,从法律后果来看,保证期间的经过具有消灭债权人的权利的法律效果,但其效果取决于在该保证期间内,债权人是否对主债务人或保证人主张权利。一方面,若债权人未主张权利的,则保证人逾期则免除保证责任。另一方面,在债权人按上述对象和方式主张权利的,保证人也未必一定承担保证责任。如在一般保证中,若主债务人在主债权人提起诉讼后完全适当地履行了主债务,则保证人不承担责任;若主债务人未完全适当地履行了主债务,即便保证期间已结束,保证人也仍然承担保证债务。
有些学者认为保证期间,亦称保证责任期限,是保证人承担保证责任的起讫期间. 笔者认为,虽然此后半句“保证责任期限,是保证人承担保证责任的起讫期间”不容置疑,但前半句把保证期间和保证责任期间划上等号,此种提法值得商榷。对于保证责任有两种不同范围的理解:一、广义的保证责任,即在保证合同成立时立即产生,保证人于主债务人届期不履行债务时须承担得以自己的财产代债务人清偿债务的法律后果,因此在实际保证债务产生前就存在,即所谓的“无债务之责任”。 二、狭义的保证责任,即保证债务, 在主债务届履行期(连带责任中)或主债务人财产经强制履行仍未果(一般保证中)才产生。因而,保证责任期限也存在广义保证责任期限和狭义保证责任期限之分。然而,保证期间既不同广义的保证责任期限也不同于狭义的保证责任期限。
首先,从字面上理解,保证责任期限,顾名思义就是保证责任存在的期限,只要存在保证责任就有保证责任期限的存续。可见,保证责任期限起始于保证责任的产生,并随保证责任的消失而终止。广义的保证责任期限是自保证合同成立之时起算。虽然在连带保证中,保证债务期限的起算点与保证期间的起算点是一致的,均从主债务的履行期限届满时开始,但按照《担保法》第25条之规定保证人承担保证债务的前提条件是主债务履行期限届满主债务人不履行债务,但主债务履行期限届满并不是保证债务的充分条件,除此之外,还需要法院强制执行仍未能得到履行。即在一般保证中,保证人的保证债务只有在主债务履行期届满,在约定的期间或法律推定的期间(即保证期间)内积极主张权利(只能是诉讼上权利)而得不到履行时开始。而且,在保证期间内债权人向主债务人提起诉讼或仲裁的(一般保证中)或向保证人主张(连带保证中)保证债权,则保证期间因此而早于约定的期间提前结束,但保证责任期限并不因此而结束。即使超过保证期间,保证人仍然可能承担责任。例如一般保证合同中当事人约定保证期间为主债务履行期届满后一年。债权人因主债务人在主合同履行期10个月仍未能履行,遂向法院提起诉讼,此时保证期间终止,而保证人开始承担保证债务是在胜诉后经法院强制执行仍未果之时。其次,《担保法》舍弃了在其之前适用的“保证责任期限”的概念,而以“保证期间”来取而代之,不能说没有理由。无疑,这是立法技术的一个进步。立法上尚且抛弃“保证责任期限”的概念,学术界又何必抱残守缺?再次,混淆这两概念容易模糊了保证期间与保证债务的诉讼时效的界限。保证责任期限实际上从保证责任产生之时算起直至保证债务得到履行或诉讼时效届满,其中狭义的保证责任期限与保证债务的诉讼时效应是重合的。而一般保证债务的诉讼时效自保证期间届满之后才开始计算。因而区分保证期间与保证责任期限有利于明确保证债务的诉讼时效。最后,混淆这两个概念容易使人将保证期间误认为诉讼时效。 由于保证责任期限与保证债务的诉讼时效存在紧密的联系,将保证期间混谈为保证责任期限的结果可能导致保证期间与诉讼时效的混淆。当前关于保证期间的性质的争议不能说与此没有关系。综上所述,保证期间与保证责任期限显然不是一个概念。前者是根据当事人的约定或法律的推定,债权人应当向主债务人或保证人主张权利的期间;而后者是保证人承担保证责任的起讫期间。然而,有些学者却将它们相混淆,究其原因大概是《担保法》出台前的最高人民法院的《规定》中本来不准确的“保证责任期限”在作怪吧。


三、保证期间的意义与价值
各国民法有关保证的立法中,在保障债权实现的同时,为促使债权人及时地行使对保证人的权利,以平衡债权人和保证人之间的利益,促使这种担保方式发挥社会经济作用,均对保证效力作一定的时间限制 。详细地说来,设定保证期间的意义在于:
首先,保证期间的实质是一项保证人利益的制度,这是立法上平衡保证人与债权人利益的结果,是由保证合同的性质所决定的。保证合同的履行,是发挥保证制度社会功能的中心环节。立法者在做出权利分配时,必须依照正义的价值进行判定和取舍,以寻求保证制度中保证人、债权人主债务人三方之间的权利衡平机制。债权人的合法权利应予保护外,在公平的理念上,保证人的合法权益也应予保护。众所周知,保证合同是单务、无偿合同。在保证关系中,只有存在保证人承担保证债务、债权人并不负对待给付义务,即保证人对债权人承担保证债务,债权人并不对此提供相应代价。 “有偿的约定承受保证契约之订立者,非保证契约。 ”若不对债权人的权利行使加以适当限制,则保证人在保证关系中的地位则极其不利,而债权人似乎可以肆无忌惮地行使权利。而债权人及时行使权利对于保证人的利益是至关重要的,因为债务人的财产状况随时可能发生变化而把债务转嫁给保证人。因此立法中才设定保证期间制度,以求对保证债务的诉讼时效作进一步限缩。这样,如果债权人在保证期间内及时对债务人提起诉讼或者申请仲裁,可以有效地控制和执行债务人的财产,使保证人免于日后可能承担的责任。即便在连带保证中,若债权人及时向保证人主张权利,在保证人履行了保证债务后,也可以及时地向主债务人行使代位追偿权。如果债权人不及时行使权利,一旦债务人的财产发生变化丧失履行能力,保证人在履行了保证责任后,则再也无法行使代位追偿权了。因此立法上根据诚实信用原则和公平理念设立相应的救济手段,在评估当事人各方利益,并在此基础进行平衡。设定保证期间,从立法上向保证人倾斜的体现,将保证人的保证责任限定在一定的期间内,可以避免保证人无止境地处于承担责任的不利状态或是长期处于随时可能承担责任的财产关系不肯定状态, 同时也可抑制因债权人怠于行使权利而主债务人财产状况可能出现恶化,以致影响到保证人的追偿权的实现。因而保证期间是一项旨在维护保证人利益的期间制度。
其次,敦促权利人积极行使权利。债务及时顺利地得到履行是合同当事人和立法者的共同愿望,同时也可稳定经济秩序和促进社会经济的发展。保证具有单务无偿性,而且由于保证合同为从合同,根据主从债务的特点,保证债务的诉讼时效的中断往往随着主债务诉讼时效而中断,如果仍只适用对债权人的债权行使进行限制的诉讼时效制度,则显然对于保证人过于苛刻。对于债务人行使保证债权过于宽容,对促使债权人利益行使权利不利。总之,保证期间将保证人的责任承担作出限缩,一旦保证期间届满保证人将免除责任,以免债权人怠于行使权利而增大保证人的风险,从而敦促了债权人及时行使权利。
再次,保证期间是保证合同中当事人意思自治原则和保证制度的信用基础的必然要求。保证合同的订立当事人意思自治,是当事人的意志结果。当事人在保证合同中约定保证期间也正是当事人“意思自治”的集中体现。另外,保证人之所以同意或愿意提供单务、无偿的保证,是基于相信主债务人有良好的信用和足够的清偿能力,即信任关系。然而这种信任关系是基于保证合同订立前的事实判断,因而,这种信任不应是永久的、无期限的,而应有时间限制,法律允许并鼓励保证人约定容许债权人不行使权利而仍将承担保证责任的期间。
最后,保证期间有助于推动保证制度的发展。保证期间将保证人的保证责任限定于一定的期限内,在很大程度上确认了保证责任的风险范围,有利于减轻保证人的责任,有助于解决觅保难的现象。
总之,保证期间通过当事人约定将债权人的权利主张限定在一定的期限内,增强了债权人及时行使权利的紧迫感,有助于避免保证人长期处于可能承担债务的不利状态,避免债权人怠于行使权利而增大保证人的风险,可以抑制因债权人因怠于行使权利而可能因债务人财产状态恶化而危及保证人的利益。这也是保证制度信任基础的内在要求和合同意思自治的集中体现,是立法上利益分配平衡的结果。
四、保证期间的分类
就目前世界各国现存的保证制度来看,保证期间因其产生方式不同,可分为约定期间,催告期间和法律推定期间三种 。
所谓的约定保证期间是指当事人的保证合同中明确约定的保证期间,学者通称之为定期保证期间。如我国《担保法》第15条规定:“合证合同应当包括以下内容:(一)……;(五)保证期间;(六)……”
催告保证期间是指保证合同当事人没有约定保证期间或有约定但约定不明确或无效的情况下,在主债务履行期届满后,保证不催告债权人对主债务人行使诉讼上的权利而确立的合理期限。如我国台湾地区民法典第753条规定,未约定保证人承担保证期间的,保证人在主债务人的债务清偿期届满后,得定1个月以上相当期限催告债权人对主债务人为审判上的请求,债权人在保证人的催告期内对债务人不为审判上的请求,则保证人免其责任。我国《担保法》没有此类规定,但此之前最高人民法院的《规定》第11条也规定了催告保证期间。
法律推定保证期间是指当事人在保证合同中没有约定保证期间或约定不明确或约定无效的情况下,根据法律任意性规范加以补正,即依法律规定以主债务履行期届满后的一定时期为保证期间。如我国《担保法》第25条、第26条规定,法律推定保证期间为6个月,始于主债务履行期届满,止于6个月届满之日。目前,学者大多称之为“法定保证期间”,但笔者认为不甚准确。该法律规定实属于法律上任意性的规范,作用在于补充当事人缺少约定。而“法定”却使人误解为法律强行性规范。

五、保证期间的性质
从立法上看,各国均未对保证期间作出定义,更没有对其性质作出明确界定。然而明确保证期间的性质,对保证期间的正确适用意义重大。在我国《担保法》出台后,我国法学界关于保证期间的性质众说纷纭,显然这场争论主要是围绕着《担保法》第25条、第26条之规定而展开的。关于性质之争,总结起来,大致有以下几种观点:
第一种观点:第25条、第26条中6个月保证期间届满的后果是保证人的保证责任免除,保证人将获得免责的法定事由,债权人则丧失胜诉权,因而具有时效的功能,故属诉讼时效。 第二种观点则认为《担保法》第25条6个月之规定应属特殊的诉讼时效,而第26条之保证期间则属除斥期间 。第三种观点则坚持上述二者间均属除斥期间。 第四种观点则认为“保证期间既非诉讼时效,亦非除斥期间,并无必要强求将其归入诉讼时效或除斥期间。” 笔者亦同意最后这种观点。
(一)保证期间不属于诉讼时效。
所谓的诉讼时效,是指权利人在法定期间内不行使权利即丧失请求法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利。在传统民法或民法理论中,诉讼时效又称消灭时效。 因而诉讼时效与保证期间是两个性质完全不同的概念,二者区别较为明显:1、规范目的不同。诉讼时效起源于罗马法裁判官法上出诉期限,目的在于通过对民事权利的限制,督促权利人行使权利加快民事流转,并有利于维护稳定的社会经济秩序。史尚宽先生称:“时效制度之设,在于尊重久已继续之事实状态,即在于社会秩序的维持。” 保证期间的设定则不然,而基于保证制度中平衡当事人利益的考虑,立法上向保证人斜倾以维护保证人的利益的结果,避免债权人因怠于行使权利而加大保证人的风险。2、规范的性质不同。诉讼时效制度的目的,在于维持社会的现有秩序,全属法律强制规范,因此当事人不得以法律行为加长或减短,也不得预先抛弃时效的适用。时效适用若允许预先约定或抛弃,则无异于对诉讼时效制度的根本否定。 总之,即诉讼时效属法定期间。然而,正如本文所论述保证期间属约定期间。3、起算点不同。消灭时效以有权利而不行使所造成的事实状态为基础,因而起算点为权利人知道或应该知道权利被侵害之时。而保证期间自从主债务履行期届满时开始起算。4、是否适用中断、中止延长方面也不同。诉讼时效,属可变期间,可以由于一定的法定事由而发生中止、中断或延长。而保证期间为不变期间。保证期间原则上由当事人约定是契约上的合意,如果法律规定保证期间可以发生中断、中止或延长,显然有悖于当事人的意思自治原则。5、法律效力不同。依世界各国(除日本外)普遍做法,诉讼时效届满,消灭的仅是胜诉权或产生抗辩权而已,实体权本身并不因此而丧失。而保证期间届满,债权人尚未主张权利的,则保证人免除保证责任,债权人丧失的是实体权利。
(二)保证期间亦非除斥期间。
除斥期间,是指法律规定某种权利预定存在的期间。权利人在此期间不行使权利,期间届满,便发生该项权利消灭的法律效果。史尚宽先生认为德国民法中有两种:一种是纯粹的除斥期间,“完全不认有中断及不完成之事由者”,即绝对意义上的不变期间,期间不适用中断、中止或延长;另一种是混合除斥期间“容许准用关于时效之规定或特别另定其中断事由者”,即相对意义上的除斥期间。 据此,有学者认为我国《担保法》第25条6个月之规定属混合的除斥期间,而第26条6个月之规定则属一般的除斥期间即纯粹的除斥期间。 姑且不论保证期间的性质如何,就其依据而言,混合除斥期间是无从谈起的,“我民法未为此区别”。 除斥期间与保证期间虽均系一定期间不行使权利而发生权利消灭的效果,然二者规范方式性质等大有不同。1、规范目的不同。除斥期间制度创设立理由,与时效相同,旨在维持社会之现有秩序。因除斥期间经过而消灭权利,是以行使权利而原秩序为之变更,以不行使权利而原秩序为之维持,故除斥期间旨在维持原事实状态或关系。如本文先前所述,而保证期间的创设的本旨并不在维持社会秩序,而是在于平衡保证制度中当事人的利益,维护保证人的利益。2、规范性质不同。虽然二者均属不变期间,但除斥期间为“法定之不变期间”,而保证期间为约定不变期间。即便适用法律推定的期间,也只是法律对当事人意思自治的补正,本质上仍属当事人意思自治,而非“法定”。3、就期间起算点而言,除斥期间自权利发生之时计算;而保证期间自主债务履行期届满之日起计算。在一般保证中,此时保证债权尚未存在。4、就客体而言,因除斥期间而消灭的,均为如撤消权、解除权等形成权。而因保证期间而免除的是一种可能的保证责任,即保证期间所指向的是请求权,债权人请求保证人承担保证债务或向主债务提起诉讼或仲裁决不是形成权。
值得注意的是,我国《担保法》第25条规定“保证期间适用诉讼时效中断的规定”。对此,有学者欢呼“无疑是对传统民法理论的突破”。 姑且不论此立法科学与否,就我国民法理论而言,将保证期间视作除斥期间是无从谈起的,更不能说是“对传统民理理论的突破”之混合除斥期间。
(三)保证期间乃是保证合同中当事人约定的“失权条款”上的期间。
综上所述,保证期间确有其自身的特点,无论将其归属于诉讼时效还是除斥期间都是不准确的。保证期间可以作为一种独立的免责期间或特殊的权利行使期间,即不必强求其在诉讼时效或除斥期间内“对号入座”。
本文认为对于保证期间的定性不能仅要从个别法律条文内容出发,而更应考察设立保证期间的制度目的及其功能,并结合相关立法规定,才能对保证期间的性质有较准确的认识。首先,在保证制度中设定保证期间制度,其目的在于缩短保证人保证责任不明确的期限,减少保证人的风险,以保护保证人的利益,从而在债权人和保证人之间寻求某种利益上的平衡,同时,也敦促债权人积极行使权利。其次,保证期间的设立的根本在于保证合同双方的自由意志,基于双方的意愿。从保证合同成立来看,保证合同是单务无偿的合同,是基于信任的合同,保证人基于主债务人之间的信任关系而提供担保,相信主债务人有足够的偿债能力和良好的信用。再次,在此期间,债权人未主张权利的,保证人将不承担或不再承担保证责任,即债权人丧失权利。
因此,保证期间实质上为保证合同中当事人约定的“失权条款”上的期间。所谓“失权条款”,即“当事人约定在一定期间内不行使其权利,其权利即归消灭者。” “失权条款”约定于合同中,当当事人不履行合同约定时,不再需要当事人意思表示,则当然失去一定权利的条款。如在分期付款销售中,按约定买方如拖欠履行的,则买卖即失去效力,买方有返还标的物的义务,而卖方则不返还已收的代价。 按我国《担保法》规定,保证期间为保证合同的基本条款之一。若合同中没有约定的,则按第25、第26条由法律推定加以补正。若债权人在主债履行期届满未能在保证期间内主张权利的,则当然丧失权利,将不能向保证人享有保证债权,即保证人免除责任。
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淄博市基本农田保护办法

山东省人大常委会


淄博市基本农田保护办法
山东省人大常委会


(1997年3月28日淄搏市第二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 1997年4月4日山东省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准)

办法
第一条 为加强对基本农田的保护,促进农业生产和国民经济的发展,根据国家有关法律、法规的规定,结合我市实际,制定本办法。
第二条 本办法所称基本农田,是指根据本行政区域一定时期人口和国民经济对农产品的基本需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。
本办法所称基本农田保护区,是指为对基本田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。
第三条 基本农田保护应当贯彻“全面规划、合理利用、用养结合、严格管理”的方针。
第四条 市、区(县)人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划,作为政府领导任期目标责任制的重要内容,每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告基本农田保护工作。
乡(镇)人民政府应当每年向乡(镇)人民代表大会报告基本农田保护工作。
第五条 市、区(县)土地管理部门负责本行政区域内基本农田保护的统一管理工作。
市土地管理部门会同淄博高新技术产业开发区管委会负责开发区内基本农田的保护管理工作。
农业行政主管部门、水行政主管部门负责基本农田的农业生产、水利设施、水土保持和地力保养等有关管理工作。
计划、财政、建设、规划、环保等行政主管部门应当按照各自的职责,搞好基本农田保护和管理工作。
乡(镇)人民政府负责本行政区域内的基本农田保护和管理工作。
第六条 市、区(县)土地管理部门应当会同同级农业等行政主管部门,根据上一级人民政府的基本农田保护区规划,编制本行政区域内的基本农田保护区规划,经本级人民政府审定,报上一级人民政府批准实施。
乡(镇)人民政府应当根据区(县)基本农田保护区规划,编制本行政区域内的基本农田保护区规划,报区(县)人民政府批准实施。
第七条 基本农田保护区规划应当以土地利用总体规划为依据,并与城市总体规划、村镇规划及农业发展规划相协调。
第八条 下列耕地应当划入基本农田保护区:
(一)区(县)以上人民政府批准确定的粮、棉、油和名、特、优、新农产品生产基地;
(二)经区(县)以上人民政府批准划定的蔬菜生产基地;
(三)高产、稳产农田和其他有良好的水利与水土保持设施的耕地以及经过治理、改造和正在实施改造的中、低产田;
(四)农业科研、教学试验田;
(五)其他按照国家和省、市有关规定需要给予特殊保护的耕地。
第九条 划入基本农田保护区的耕地分为下列三级:
(一)一级基本农田:生产条件好、产量高、长期不得占用的耕地;
(二)二级基本农田:生产条件较好、产量较高、规划期内不得占用的耕地;
(三)三级基本农田:其他已划入基本农田保护范围内的耕地。
第十条 基本农田保护区的划定工作以乡(镇)为单位进行,由区(县)土地管理部门会同农业行政主管部门组织实施。
第十一条 基本农田保护区应当逐块定位、划界,由区(县)人民政府分片设置保护标志,予以公告;区、县土地管理部门建立管理档案,并抄送同级农业行政主管部门。
任何单位和个人不得篡改、伪造、毁灭、谎报基本农田保护区的档案资料和统计资料;不得破坏或者擅自移动基本农田保护区的保护标志。
第十二条 市、区(县)、乡(镇)人民政府应当逐级签订基本农田保护责任书。乡(镇)人民政府应当同农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。
基本农田保护责任书应当包括下列内容:
(一)基本农田的范围、面积、地块;
(二)基本农田的等级;
(三)保护措施;
(四)当事人的权利与义务;
(五)奖励与处罚。
第十三条 划定基本农田保护区时不得擅自改变原承包者的承包经营权。
第十四条 基本农田保护区一经划定,任何单位和个人不得擅自改变或者占用。
国家和省能源、交通、水利等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区,需要占用基本农田保护区内耕地的,必须依法向区(县)土地管理部门提出申请,经同级农业行政主管部门签署意见后,报区(县)以上人民政府批准。
其他确需占用基本农田保护区耕地进行非农业建设的,必须依法从严审批。审批程序和审批权限依照有关法律、法规执行。
第十五条 占用基本农田进行非农业建设的单位和个人,应当向土地管理部门申领《基本农田占用许可证》。没有取得《基本农田占用许可证》的,计划部门不予审批立项文件,规划部门不予发放《建设用地规划许可证》。
第十六条 农村居民建住宅,应当使用原有宅基地和村内空闲地及经批准的规划用地,不得占用基本农田。
鼓励和提倡农村居民住宅向多层发展。
第十七条 新建、扩建乡镇企业应当使用荒地、劣地和其他闲置地,凡不进入乡镇工业小区的,不得占用基本农田。
第十八条 在基本农田保护区内的县、乡道路建设应当从严审批。
第十九条 基本农田保护区内禁止下列行为:
(一)弃耕造林;
(二)造坟、挖沙、取土、烧窑等破坏耕地;
(三)未经批准开挖池塘、采矿、采油、采石;
(四)毁坏水利和水土保护设施;
(五)排放可能造成土地污染的废水、废渣、废气;
(六)其他法律、法规禁止的行为。
第二十条 占用基本农田进行非农业建设的单位和人个,在办理用地审批手续时,应当向土地管理部门预缴基本农田保护区耕地造地费。其标准为:
一级基本农田:按征用该耕地土地补偿费的2倍预缴;
二级基本农田:按征用该耕地土地补偿费的1.5倍预缴;
三级基本农田:按征用该耕地土地补偿费的1倍预缴。
用地单位和个人按政府规定的地点和时间开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地的,土地管理部门应当退还其预缴的耕地造地费;不开垦或者开垦的耕地不符合要求的,其预缴的耕地造地费不予退还或者酌情部分退还。
占用经区(县)以上人民政府批准划定的蔬菜生产基地的,按征用该耕地土地补偿费的2.5倍缴纳新菜田开发建设基金,免缴基本农田保护区耕地造地费。
基本农田保护区耕地造地费、新菜田开发建设基金必须依法征收,作为行政性收费纳入同级财政管理,专项用于新的基本农田、新菜田的开垦、建设和保护区内中、低产田的改造,不得挪作他用。
第二十一条 基本农田被批准占用后,所在区(县)人民政府应当在本行政区域内调整补充与所占耕地同等数量和质量的基本农田,并报市人民政府验收。同时,在批准用地一年内组织开垦新的耕地。无土地后备资源的,由市人民政府组织异地开垦。
第二十二条 非农业建设经批准占用基本农田,从批准之日起,满一年未动工建设的,由土地管理部门按亩年产值的三倍收取土地闲置费;未经原批准机关同意,满两年未动工建设的,除按规定收取土地闲置费外,由土地管理部门报同级人民政府批准无偿收回土地使用权,注销土地使
用证。
对人为弃耕抛荒基本农田的,由土地管理部门每年按亩年产值的三倍向责任者收取土地荒芜费;弃耕抛荒两年以上的,除按规定收取荒芜费外,由农村集体经济组织或者村民委员会收回其土地承包权。
土地管理部门所收取的土地闲置费、土地荒芜费,应当纳入同级财政管理,专款专用,不得挪作他用。
第二十三条 非农业建设临时占用基本农田的,应当在办理审批手续时,按照本办法第二十条规定的耕地造地费标准,向土地管理部门缴纳相应的基本农田复垦保证金,并在临时用地期满后三个月内恢复农业生产条件。土地管理部门验收合格的,退还其缴纳的基本农田复垦保证金;验
收不合格的不予退还,由土地管理部门组织恢复农业生产条件。
第二十四条 区(县)人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田保护区内耕地地力分等定级办法,由农业行政主管部门会同土地管理部门组织实施,对基本农田保护区内耕地地力分等定级,并建立档案。
第二十五条 利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料。禁止施用损害地力或者破坏土壤结构的劣质化肥及其他化学、生物物质。
向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥,必须符合国家有关标准。
第二十六条 市、区(县)、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划,有计划地组织群众开垦宜农荒地,整治废弃地,以稳定和扩大基本农田的面积。
开垦宜农荒地、整治废弃地,必须采取水土保护措施,防止水土流失。
第二十七条 利用各类土地后备资源开发耕地、复垦旧村用地增加基本农田以及改造中、低产田的,由市、区(县)人民政府按规定给予奖金补贴。
第二十八条 违反本办法第十一条规定,篡改、伪造、毁灭、谎报基本农田保护区档案资料和统计资料的,由其主管机关或者监察机关对有关领导人和直接责任人给予行政处分。
破坏或者擅自移动基本农田保护区标志的,由土地管理部门责令其恢复原状、赔偿损失,并处以50元以上500元以下的罚款。
第二十九条 违反本办法第十五条规定,擅自发放有关证件的,其发放的证件无效,由其所在单位或者监察机关对有关领导人和直接责任人给予行政处分。
第三十条 违反本办法第十四条、第十七条规定,非法占用基本农田的,由土地管理部门责令其限期退还,恢复农业生产条件,并处以每平方米15元以上30元以下的罚款。情节严重、构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十一条 违反本办法第十六条、第十九条(一)、(二)、(三)、(六)项禁止性行为规定的,由土地管理部门责令其停止违法行为,限期改正,恢复土地的农业生产条件,并处每平方米10元以上15元以下的罚款;违反第十九条(四)、(五)项禁止性规定的,由水利、环
保等行政主管部门依照有关法律、法规的规定处理。情况严重、构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十二条 违反本办法第二十条、第二十二条规定,挪用、截留或者擅自减免基本农田保护区耕地造地费、新菜田开发建设基金或者土地闲置费、土地荒芜费的,由同级人民政府或者土地管理部门追回挪用、截留的资金,追缴减免的资金;对有关领导人和直接责任人,由其所在单位
或者上级机关给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十三条 违反本办法第二十五条规定,向基本农田提供不符合国家规定标准的肥料或者城市垃圾、污泥,造成基本农田严重损害的,由环保、农业等行政主管部门依照有关法律、法规的规定处理。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉;逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十五条 国家机关工作人员违反本办法,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十六条 基本农田保护区范围外的其他耕地和土地的保护,按照有关土地管理法律、法规的规定执行。
第三十七条 本办法自公布之日起施行。




1997年4月4日

山西省森林公园管理办法

山西省人民政府


山西省森林公园管理办法
山西省人民政府
第142号

(2000年4月20日山西省人民政府第4次常务会议通过)

第一章 总则
第一条 为了加强森林公园的管理,更好地保护、开发和利用森林风景资源,促进森林旅游业的发展,根据有关法律、法规,制定本办法。
第二条 本办法所称森林公园,是指森林资源丰富、环境优美、自然景观独特,具有相应游览服务设施,经批准,供人们观赏、游览、休息、健身和进行科学、文化活动的场所。
第三条 在本省行政区域内从事森林公园开发、建设、管理和在森林公园内进行游览观光、生产经营和科学文化活动,适用本办法。
第四条 森林公园的开发、建设和管理,应坚持对森林资源的有效保护,合理开发和永续利用,与旅游业的发展相适应,实现森林资源社会、生态和经济效益相统一的原则。
第五条 各级人民政府应当采取措施,扶持、鼓励森林公园的开发和建设,组织协调有关部门搞好森林公园的规划、开发、建设、保护和管理工作。
第六条 县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林公园工作,其主要职责是:
(一)贯彻实施有关森林公园的法律、法规;
(二)组织拟订本行政区域内森林公园的开发、发展规划;
(三)审核设立森林公园的申请和森林公园总体规划;
(四)指导、协调森林公园的开发、建设;
(五)组织、指导森林公园管理人员的业务培训;
(六)负责森林公园的归口监督管理;
(七)法律、法规规定的其他职责。
省人民政府林业主管部门所属的森林公园管理中心具体负责全省森林公园的指导和监督管理工作。
第七条 森林公园管理机构依法对公园内的森林、林木、林地、野生动植物、水域、景点、景物、各类设施等进行管理,其合法权益受法律保护。
森林公园的设立和范围的划定,应处理好与风景名胜区和宗教场所的关系。森林公园范围内的寺庙、文物、古迹等,其产权和隶属管理关系明确的,其产权和隶属管理关系不变。

第二章 公园的设立和建设
第八条 森林公园按其景观的观赏、文化、科学价值和环境质量、规模大小、游览条件等,划分为国家级森林公园、省级森林公园和市、县级森林公园。
第九条 申请设立森林公园须具备下列条件:
(一)有设立森林公园的书面申请、可行性研究报告、拟建公园的总体规划和相应的图表、照片等资料;
(二)对拟建森林公园所占林地、森林、林木享有所有权或使用权、经营权,并具有相应合法有效的权属证件;
(三)有开发建设森林公园必要的资金;
(四)有专门的管理机构和相应的专业技术管理人员;
(五)有健全的经营、卫生和防火管理制度;
(六)法律、法规规定的其他条件。
第十条 设立省、市、县级森林公园,由设立单位向所在地市、县林业主管部门提出申请,经初审并征求所在地市、县人民政府意见后,经省林业主管部门审核,报省人民政府审批。
设立国家级森林公园,由设立单位向省林业主管部门提出申请,经省林业主管部门审核,并经省人民政府审核同意,按规定报国家林业主管部门审批。
第十一条 在已批准建立的风景名胜区设立森林公园的,须按风景名胜区等级征得同级建设主管部门的同意,并经原审批机关批准;在已批准建立的森林公园区域设立风景名胜区的,须按森林公园等级征得同级林业主管部门同意,并经原审批机关批准。
在已批准建立的风景名胜区内建立的森林公园,其界线、行政隶属关系及财产所有权、使用权不变。森林公园总体规划纳入风景名胜区总体规划予以实施。
第十二条 拥有林地、森林所有权或使用权、经营权的单位,可以申请设立森林公园。森林公园建立后,其林地、森林权属不变。
鼓励国内外单位和个人投资,在森林公园内兴建旅游项目和服务设施。
第十三条 森林公园总体规划,由设立森林公园的单位组织具有规划设计资格的单位负责编制,报省林业主管部门批准。经批准的森林公园总体规划进行变更时,须经原批准机关审查同意。森林公园总体规划应符合土地利用总体规划。
第十四条 经批准建立的森林公园,凭批准文件,由设立单位组织进行公园的开发和建设。
未经批准,任何单位和个人不得擅自开发和兴建森林公园。
第十五条 森林公园建设,必须按森林公园总体规划进行,与周围景观相协调,不得兴建破坏自然景观、地质遗址、古生物遗址和妨碍游览、污染环境的工程设施。
第十六条 任何单位和个人在森林公园内投资兴建游览娱乐设施、人造游览景物和商业网点等,必须经森林公园管理机构同意并按森林公园总体规划进行,占用土地应依法办理有关手续。
在森林公园内兴建游览运输设施、娱乐设施,必须保证质量安全,经质量技术监督部门验收合格后方可投入使用。
第十七条 在森林公园游览中心区内,不得建设宾馆、招待所、疗养院等;珍贵重点景物、景点周围和核心景区,除必要的保护和辅助设施外,不得建有其他工程设施。
第十八条 森林公园应当培育和发展具有地方特色的区系风景林木植被和野生动物群种,鼓励引进和发展与当地生态环境相适应的新的植物群落和动物群种。

第三章 公园管理
第十九条 森林公园建设项目完成后,经省林业主管部门审查,符合开园条件的,发给森林公园登记证方可开园。
第二十条 森林公园门票实行统一管理。门票收费标准由省物价主管部门会同省财政主管部门按照有关规定确定。门票由省财政主管部门统一监制,省林业主管部门具体管理和发放。
第二十一条 森林公园门票收费是事业性收费,全部上交同级财政专户储存,专项用于公园的建设、维护和管理,其中3%上缴省财政,统筹用于全省森林公园的开发、保护和管理。
第二十二条 森林公园内除投资建设的大型游览景观、游览娱乐设施、游览运输设施和人造游览景物外,对园内自然景观、景点、景物在收取公园门票后不得再重复收费。
第二十三条 森林公园应当在主要游览区域内设置游览路线、防火、卫生、环保、安全等标志和设施,配备必要的服务管理人员,维护公园内的旅游秩序。
第二十四条 进入森林公园内从事商业经营活动的单位和个人,须经森林公园管理机构同意,其经营活动由工商行政管理机关核准,按森林公园统一规划和建设的摊点经营,并按国家有关规定交纳费用。
第二十五条 在森林公园内进行科学研究、教学实习和文化活动,应当事先向森林公园管理机构提交申请,办理有关批准手续。
第二十六条 任何单位和个人不得随意砍伐森林公园内的林木;确需进行更新、抚育性采伐的,须经林业主管部门批准。严禁砍伐古树名木。
对森林公园内的河溪、湖泊、瀑布,应当按照公园总体规划要求进行保护和利用,不得擅自填堵公园内的自然水系。
第二十七条 森林公园管理机构应当建立健全森林防火制度,与毗邻区域的单位或组织建立护林防火联防制度,制定联防措施,共同做好森林火灾的预防和扑救工作。
第二十八条 森林公园管理机构应当加强对森林病虫害的防治工作,坚持预防为主,防治并重,生物防治与药物防治相结合。
第二十九条 森林公园管理机构应当对园内濒危、珍贵和具有独特观赏、科研、经济价值的野生动植物定期组织调查,建立管理档案;对其主要栖息地或生长地,应当划定保护带或者设置保护设施。
第三十条 在森林公园内游览和进行科学、文化活动,禁止下列行为:
(一)擅自移动或损毁园内设施和游览服务标志;
(二)随意丢弃废弃物、污染物;
(三)在防火期和禁火区吸烟、取火、营火、烧烤食物;
(四)伤害或者擅自捕猎国家保护的野生动物;
(五)擅自采折花木、采集药材和其他林副产品;
(六)法律、法规禁止的其他行为。
第三十一条 禁止在森林公园内毁林开垦、采石、取土、露天开矿、放牧和其他危害自然景观和游览活动的行为。
第三十二条 禁止向森林公园排放超标的废水、废气和生活污水;禁止擅自占用公园林地堆放物品、倾倒垃圾与工业、建筑固体废渣、废物。

第四章 法律责任
第三十三条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由县级以上林业主管部门予以处罚:
(一)未经批准,擅自开发、兴建森林公园的,责令停止开发、兴建活动,恢复原貌,可并处5000元以上10000元以下罚款;
(二)违反森林公园总体规划,在森林公园内兴建游览设施、人造游览景物、商业网点和其他工程设施的,责令停止兴建、恢复原貌,可并处10000元以上30000元以下罚款;
(三)批准开发兴建的森林公园,未经省林业主管部门审查合格擅自开园的,责令停止开园,可并处10000元以上20000元以下罚款。
第三十四条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由林业主管部门或者由其委托的森林公园管理机构给予处罚:
(一)损毁园内设施、标志和花草树木的,责令赔偿损失,可并处50元以上100元以下罚款;
(二)在防火期和禁火区内吸烟、取火、营火、烧烤食物的,责令停止违法行为,可并处50元以上200元以下罚款。
(三)擅自采集野生药材和其他林副产品的,予以警告,没收违法采集的产品,可并处50元以上200元以下罚款。
第三十五条 当事人对行政处罚决定不服的,可以申请行政复议或提起行政诉讼,逾期不申请行政复议、不起诉又不执行处罚决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第三十六条 行政执法人员和森林公园管理机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

第五章 附则
第三十七条 本办法自发布之日起施行。



2000年5月25日

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